La résolution 687 (3 avril 1991) du Conseil de sécurité dans l’Affaire du Golfe. Problèmes de rétablissement et de garantie de la paix – II

le sommairela première partie ————-

II. – Dispositif normatif et institutionnel

A. – Fondement juridique de la résolution 687 1 – Bases de l’action du Conseil 2 – Effets du consentement de l’Iraq [ B. – Problèmes de frontières entre l’Iraq et le Koweit->#b] 1 – Consolidation, délimitation et garantie de la frontière
– a) Consolidation
– b) Délimitation
– c) Garantie
2 – La mission d’observation des Nations Unies pour l’Iraq et le Koweit (MONUIK – UNIKOM)
– a) Cadre général
– b) Missions
– c) Composition
[ C. – Mesures de désarmement de l’Iraq->#c] 1 – Orientation d’ensemble
– a) Mesures préventives de maintien de la paix
– b) Objectif de maîtrise des armements dans la région
2 – Modalités – a) Invitations

  • 1. Première catégorie
  • 2. Deuxième catégorie

– b) Décisions

  • 1. Engagements de principe de l’Iraq
  • 2. Mesures de destruction
  • 3. Mesures de vérification

– c) Mécanisme institutionnel

  • 1. Caractéristiques
  • 2. Eléments

[ D. – Maintien des mesures coercitives antérieures->#d] 1 – Renversement de procédure 2 – Changement d’objectifs 3 – Démultiplication de l’objet
– a) Levée des interdictions relatives aux denrées alimentaires de première nécessité
– b) Maintien conditionnel de l’embargo
– c) Maintien des interdictions de vente ou fourniture d’armes et matériels militaires à l’Iraq ———–

II. – DISPOSITIF NORMATIF ET INSTITUTIONNEL

Même à se limiter ainsi à certains aspects, la résolution 687 soulève des problèmes juridiques de principe. Ceux-ci sont d’autant plus riches que son contenu est diversifié, composite et que la pratique du Conseil n’offre pas de précédent. Ces problèmes n’ont été que partiellement discutés au moment de l’adoption du texte, et en toute hypothèse dans un contexte dominé par des considérations politiques, ce qui correspond à la nature du Conseil comme de ses responsabilités. Il faut donc reconstituer et en quelque sorte superposer une problématique juridique à une approche qui est initialement dominée par des questions d’opportunité (A). S’agissant des mesures précises adoptées par le Conseil, on retiendra celles qui ont trait à la frontière entre l’Iraq et le Koweit, à la fois confirmée, garantie, délimitée et protégée (B); celles, au coeur du dispositif, qui concernent le désarmement de l’Iraq (C); enfin le maintien des mesures coercitives précédemment adoptées et qui, dans le contexte nouveau, changent de sens (D). A. – FONDEMENT JURIDIQUE DE LA RESOLUTION 687 Si la compétence de principe du Conseil ne semble pas faire de doute, et s’il l’inscrit lui-même dans le cadre du Chapitre VII de la Charte [[Dans la plupart des résolutions adoptées à l’occasion de cette affaire, le Conseil mentionne formellement dans le Préambule, exceptionnellement dans le corps même du dispositif (§ 6, résolution 667 du 16 septembre 1990), qu’il agit « en application du Chapitre VII de la Charte ». Dans la seule résolution 660 (2 août 1990), qui est la résolution initiale, il se réfère expressément aux articles 89 (constatation d’une rupture de la paix et de la sécurité internationales) et 40 (indication de mesures provisoires). Pour la résolution 687, la formulation du Préambule est légèrement différente. Le Conseil déclare in fine : … « Estimant qu’il se doit de prendre, en vertu du Chapitre VII de la Charte, les mesures énoncées ci-après… ». Il mesure ainsi l’importance de la construction juridique qu’il assure, et en revendique la responsabilité. D ne s’agit pas d’une application mécanique de dispositions préconstituées, mais du déploiement de compétences mises en oeuvre en vertu du chapitre VIl.]], on peut s’interroger sur ses bases précises. On peut également relever que le Conseil, en dépit du caractère coercitif et unilatéral de son action, demande le consentement de l’Iraq, par le § 33 de la résolution [[Dans la résolution 686 (2 mars 1991) le Conseil avait pris note de l’acceptation iraqienne des résolutions précédentes. Dans la présente résolution, il rappelle cet accord ainsi que les mesures prises par l’Iraq sur la base de la résolution 686 (Préambule).]]. Pourquoi cela, et dans quelle mesure ce consentement influe-t-il sur la nature même de la résolution ? Demeure-t-elle un acte purement unilatéral ou acquiert-elle le caractère d’un accord ? 1 – Bases de l’action du Conseil Cette action est dans son ensemble inscrite dans le cadre du Chapitre VII de la Charte. Ceci permet de garantir le caractère obligatoire des mesures, et au moins de certaines mesures. Ceci constitue également une indication de leur sens, de leur objet et de leur but. A cet égard le terme de sanctions ne paraît nullement approprié. – Dans le cadre du Chapitre VII, qui lui sert de référence générale, on sait que le Conseil peut prendre des décisions obligatoires à l’encontre des Membres, ou d’un Membre déterminé. On sait qu’il dispose également d’un choix, et qu’il peut adopter de simples recommandations. La même disposition peut au demeurant impliquer des obligations pour un destinataire spécifique et constituer une simple recommandation pour d’autres sujets de droit international. Si donc le Chapitre VII est une présomption, et pour le Conseil une garantie du caractère obligatoire de ses décisions, il ne constitue qu’un indice. D’un côté des mesures non obligatoires peuvent être adoptées sur cette base. De l’autre, au moins suivant une thèse à laquelle la Cour internationale a apporté son appui par voie consultative dans son avis sur la Namibie rendu le 22 juin 1971 [[Préc. note 22. Voir spécialement le § 113 (Recueil 1971, p. 52-53); dans lequel la Cour déclare que « l’article 25 ne se limite pas aux décisions concernant des mesures coercitives mais s’applique aux « décisions du Conseil de sécurité » adoptées conformément à la Charte ».]], le pouvoir de décision du Conseil n’est pas enfermé dans le Chapitre VII. Il peut s’appuyer, de façon plus générale, sur l’article 25 de la Charte qui figure au Chapitre V et traite de l’ensemble des fonctions et pouvoirs de cet organe. Le Conseil, comme pour nombre de résolutions précédentes adoptées dans cette affaire, a voulu clairement marquer la pointe obligatoire des mesures prises et leur assurer, de façon symbolique autant que pratique, un caractère incontestable. – La référence au Chapitre VII présente également une autre dimension. Elle n’indique pas seulement le degré de force juridique que les mesures peuvent atteindre en fonction de leur libellé précis. Elle permet également de situer leur objet dans le cadre de la mission qui lui est confiée par ce Chapitre : « Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression ». On sait qu’en l’occurrence l’expression d’agression n’a pas été utilisée, en tout cas pas directement au sujet de l’action de l’Iraq à l’encontre du Koweit [[Voir note 14 supra.]]. Il faut donc se placer sur le terrain de la menace contre la paix et de la rupture de la paix, qui est plus large et à la limite indéfini. En même temps, on peut s’interroger sur les dispositions précises de ce Chapitre qui peuvent éclairer le domaine, le contenu et la finalité des mesures prises. Le Conseil n’en mentionne spécifiquement aucune. C’est là sa pratique habituelle. Il a développé une conception générale de son rôle, à la fois empirique et flexible, sans trop se soucier de la rattacher à des articles analytiquement considérés. Le Conseil n’a jamais lu la Charte avec des lunettes de notaire, voire de juge ou d’avocat. Ceci relativise les commentaires article par article de la Charte, qui reposent toujours sur une logique reconstruite, sinon imaginaire et probablement surimposée. Si l’on considère cependant les différents articles du Chapitre VII afin de retenir ceux qui pourraient plus spécialement être invoqués, méritent attention les articles 39 et 41. L’article 39, le premier du Chapitre VII, se réfère aux mesures prises « conformément aux articles 41 et 42 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales ». On observe aussitôt qu’il élargit le domaine de l’action du Conseil, en se référant au rétablissement de la paix, et non seulement à la réaction immédiate et provisoire qui suit une menace, ou une rupture de la paix. Rétablir là paix, c’est bien là l’objet de la résolution 687. Elle tire les conséquences du conflit, et prend autant les mesures correctrices que préventives qui lui paraissent s’imposer pour éviter le retour d’une situation comparable. Quant à l’article 41, qui prévoit une série de mesures coercitives sans emploi de la force « pour donner effet à ces décisions », il n’est pas limitatif, puisqu’il indique que ces mesures « peuvent comprendre… », sans donc être enfermées dans ce cadre. Rattacher ainsi l’action du Conseil plus précisément aux articles 39 et 41 permet de faire l’économie de la théorie des compétences et pouvoirs implicites. Il convient davantage de se référer à la théorie des circonstances ou à la libre appréciation par le Conseil de l’opportunité du principe et des modalités de son intervention. Ainsi, alors que le Chapitre VII traite davantage des conditions du déclenchement de son action et de sa conduite, la résolution 687 est consacrée aux conséquences du retour à la paix et aux conditions de son rétablissement. – Le terme de sanctions, qui n’est au demeurant pas employé dans la résolution, et très peu, voire presque jamais dans la pratique du Conseil [[ Dans la présente affaire, on le rencontre ainsi dans le Préambule de la résolution 665 (25 août 1990):… « ayant décidé… de prendre des sanctions économiques conformément au Chapitre VII ». Intérieurement le Conseil emploie le terme, conforme à la Charte, de « mesures ». Le Pacte de la SdN n’utilisait pas non plus l’expression de sanctions.]], paraît en l’occurrence tout à fait inadéquat. Certes ce terme est d’usage courant, à la fois dans le vocabulaire diplomatique [[Au cours des débats précédant l’adoption de la résolution 687, le terme a été couramment utilisé.]], en doctrine et dans la presse. Ou bien il s’agit d’une référence archaïque [[Voir par exemple sur ce point les analyses et les références de M. SIBERT, in Traité de Droit international public, T. II, 1951, p. 549-612.]], ou bien d’un concept – et plutôt d’une image – médiatique mais non juridique. La référence à la problématique des sanctions est classique en doctrine, et il arrive qu’elle influe sur la pratique [[ Par exemple avec la dénomination usuelle de « Comité des sanctions », y compris dans certains documents des Nations Unies, donnée au Comité établi par la résolution 661 (10 août 1991). Ce Comité, composé de tous les membres du Conseil, est chargé d’examiner les rapports présentés par le Secrétaire général et de solliciter les informations pertinentes de tous les Etats.]], par la simplicité comme par la vigueur du mot. On y trouve l’idée de mesures d’exécution forcée d’une règle méconnue d’un côté, d’un traitement affectant négativement la situation de l’Etat ou du sujet fautif de l’autre [[ Suivant la définition de M. Sibert, « une sanction est un procédé social destiné à assurer l’application d’une règle de droit en réalisant la répression de ses violations » (préc. p. 551).]]. On observera d’abord que la Charte ne connaît pas ce terme, et parle, spécialement dans le Chapitre VII, de « mesures ». On remarquera ensuite que les sanctions évoquent un contexte judiciaire, pénal, ou à la rigueur disciplinaire. Rien de tel pour l’action du Conseil. On peut le vérifier tant en ce qui concerne la procédure suivie que le fond des mesures arrêtées. Pour ce qui est de la procédure, une action disciplinaire ou judiciaire, et surtout pénale, suppose généralement le respect de principes, tels que les droits de la défense, le droit à un traitement équitable, et surtout le principe du contradictoire. Tel n’est pas le cas avec le Chapitre VII de la Charte. Si le Conseil peut entendre l’Etat qui est concerné par les mesures prises, même l’inviter à participer à la discussion [[ En vertu de l’article 31, l’Iraq et le Koweit ont été invités, sur leur demande, à participer à la discussion précédant l’adoption de la résolution 687. L’invitation n’est obligatoire pour le Conseil qu’en cas de différend entre les membres concernés (article 32 et avis consultatif dans l’affaire de Namibie, préc., § 24, Recueil 1971, p. 22).]], cette invitation demeure à sa pleine discrétion et ne correspond nullement à l’ouverture d’un débat judiciaire. Pour ce qui concerne le contenu des mesures, elles échappent également au cadre judiciaire ou disciplinaire à un double point de vue. D’abord, elles ne sont pas expressément et limitativement prévues par les textes, mais demeurent ouvertes et adaptables. Ensuite, elles ne sont nullement liées à l’existence d’une infraction, ni proportionnées à la nature ou à la gravité d’une éventuelle infraction. Elles sont justifiées par la mission de police du Conseil – maintenir et rétablir la paix et la sécurité internationales – qui implique davantage un pouvoir de nature hiérarchique, indéfini dans son contenu et finalisé par l’intérêt de la mission qui lui est confiée. Les mesures qu’il adopte sont de nature exécutive, et ne reposent que sur leur aptitude à conforter la paix et la sécurité internationale. C’est dans cet esprit qu’il n’est pas juridiquement en défaut s’il estime opportun de ne pas réagir face à certains manquements à la Charte, et à l’inverse d’agir rigoureusement à l’encontre de manquements moins apparents. La logique de l’ordre publie international, qui justifie et conditionne les mesures, n’est donc ni pénale, ni disciplinaire. Quant à l’usage courant du terme « sanctions » par la presse, il peut s’expliquer par l’habitude, par la facilité et par l’image de la coercition qu’il évoque. Nombre de termes ainsi répandus obéissent à une commodité médiatique, à la rigueur didactique, parce qu’ils résument un ensemble complexe et frappent l’esprit [[ On pourrait citer comme exemple récent la popularité du – droit d’ingérence – voire du « devoir d’ingérence humanitaire », qui, à l’analyse, se décompose en une série de mécanismes classiques qui ne comportent aucun devoir juridiquement établi.]]. Mais, en l’occurrence, le mot obscurcit plus qu’il n’éclaire. Il méconnaît notamment le fait que la plupart des mesures figurant dans la résolution 687 ont un caractère préventif plus que correctif, et sont tournées vers l’avenir davantage que vers le passé. 2 – Effets du consentement de l’Iraq Dans son § 33, la résolution 687 demande à l’Iraq de notifier officiellement « au Secrétaire général et au Conseil de sécurité son acceptation » de ses dispositions. Cette acceptation conditionne l’entrée en vigueur d’un cessez-le-feu entre l’Iraq, le Koweit et « les Etats membres coopérant avec le Koweit en application de la résolution 678 ». Est-ce le seul intérêt de cette acceptation? S’agit-il d’une obligation de procédure, destinée à marquer du sceau du Conseil la conclusion d’un conflit auquel il est demeuré extérieur, et, plus largement, d’attester que les conditions préalables à la pleine application de la résolution 687 sont remplies? On peut penser que ses effets sont plus larges. L’Iraq a rapidement exprimé ce consentement [[ Lettres du 6 avril adressées au Président du Conseil de sécurité et au Secrétaire général (S.22456), et confirmées par de nombreuses déclarations postérieures.]], de telle sorte que le cessez-le-feu a été officiellement conclu entre les belligérants. Mais, au-delà, l’accord de l’Iraq ne change-t-il pas la nature de la résolution? Ne transforme-t-il pas un acte unilatéral en instrument contractuel, reposant sur un accord de volontés? Si l’on retient cette conception extensive des effets du consentement iraqien, on pourra analyser la résolution comme un élément d’un processus conventionnel, comme formant le contenu d’un véritable traité de paix. Qu’il ait été unilatéralement élaboré et soit en fait imposé à l’Iraq n’aurait rien que d’habituel, puisque les traités de paix sont fréquemment des contrats d’adhésion ou des « diktats ». Il semble qu’on ne puisse pas aller aussi loin et que la nature unilatérale de la résolution, modifiable ou révocable en tout ou partie par le Conseil et à sa discrétion, soit bien établie. On ne peut admettre cette conception extensive, qui n’est au demeurant pas celle de l’Iraq. A supposer même que l’Iraq soutienne ultérieurement cette thèse, par exemple pour estimer que son consentement a été vicié en raison de la contrainte qu’il a subie et qui emporterait la nullité de l’accord lui-même, cet argument ne serait sans doute par recevable. La violence indiscutable et ouverte exercée contre lui et qui est décisive pour son acceptation ne correspond en effet pas à la définition retenue par l’article 52 de la Convention de Vienne [[Texte in H. THIERRY, Droit et relations internationales – Traités, résolutions, jurisprudence, 1984.]]. Celle-ci suppose que le recours à la force ait été effectué « en violation des principes de droit international incorporés dans la Charte », alors que la force a été employée après autorisation donnée sur la base de la Charte. Quels sont donc les effets du consentement de l’Iraq? On peut ici en retenir deux. Il emporte d’abord acquiescement de l’Iraq à la validité de la résolution, dans son principe comme dans son contenu. On sait que la question du contrôle de la validité des résolutions des organes internationaux est très délicate dès lors qu’elle n’est pas réalisée par un mécanisme juridictionnel centralisé [[Voir H. THIERRY, Les résolutions des organes internationaux dans la jurisprudence de la C.I.J., R.C.A.D.I., t. 167, p. 389-450. Egalement S. Sur, L’interprétation en droit international public, 1974, p. 126-156.]]. Tout Etat membre, en l’absence de dispositions précises dans la Charte, peut opposer sa propre appréciation à celle des autres Etats membres comme à celle des organes. L’Iraq ne s’est pas fait faute de dénoncer les conditions de l’action des Nations Unies. Obtenir son consentement produit un effet d’estoppel, comporte sa reconnaissance de la validité de la résolution et lui interdit de la remettre ultérieurement en cause, en bloc au en détail. Il a en effet vainement tenté de le faire à propos des dispositions fixant la frontière avec le Koweit (infra, B). Il conditionne ensuite la mise en oeuvre pratique de la résolution 687, qui, sur beaucoup de points, suppose la coopération de l’Iraq. Ceci ne manque pas de soulever nombre de difficultés concrètes, dans la mesure où l’on ne peut au mieux attendre de l’Iraq qu’une coopération passive (infra, III). Mais le Conseil dispose ainsi d’une garantie préalable, garantie de l’exécution de différentes mesures. Cette acceptation est ainsi une première mesure d’exécution de la résolution 687 mais non une condition de son autorité. Dans le même esprit, on ne saurait en déduire au profit de l’Iraq le droit d’interpréter la résolution à égalité avec le Conseil. S’agissant d’un acte unilatéral qui n’est imputable qu’à lui seul, le Conseil a toute latitude pour en fixer l’interprétation en tant que de besoin, et l’Iraq ne peut là non plus reprendre, ou atténuer en détail sous couvert d’interprétation, ce qu’il a préalablement accepté en général. L’acceptation emporte reconnaissance de la compétence unilatérale de principe du Conseil. Ainsi résolu en théorie, le problème des bases juridiques de l’action du Conseil doit être démultiplié en fonction de l’objet précis de chaque mesure adoptée. Sur quel fondement peut-il ainsi trancher la question de la frontière entre l’Iraq et le Koweit [[On sait que la question de la frontière comportait un aspect terrestre, mais était largement liée au problème d’un accès utile de l’Iraq à la mer. Elle n’a été cependant ni posée ni résolue à titre principal sur cette base. Voir M. MENDELSON et J.C. HULTON: « La revendication par l’Iraq de la souveraineté sur le Koweit », A.F.D.I. 1990, p. 195-227.]], frontière depuis longtemps contestée par l’Iraq? Dans quelle mesure peut-il ensuite imposer à ce pays des mesures de désarmement forcé ? B. – PROBLÈMES DE FRONTIÈRES ENTRE L’IRAQ ET LE KOWEIT Les sections A et B de la résolution 687 traitent des questions de frontières entre l’Iraq et le Koweit, d’un point de vue normatif d’abord (section A) d’un point de vue opérationnel ensuite (section B), avec la constitution d’un groupe d’observateurs des Nations Unies déployés dans une zone démilitarisée située de part et d’autre de la frontière. 1 – Consolidation, délimitation et garantie de la frontière Les trois questions s’enchaînent mais sont juridiquement et pratiquement distinctes. Trois paragraphes différents lui sont donc successivement consacrés. – a) Consolidation : au § 2, le Conseil rappelle l’inviolabilité de la frontière internationale, méconnue par l’occupation iraqienne. Mais, au-delà de ce rappel de principe, il indique que cette frontière est déterminée par un « Procès-verbal d’accord entre l’Etat du Koweit et la République d’Iraq concernant le rétablissement de relations amicales, la reconnaissance et des questions connexes », signé le 4 octobre 1963 et enregistré aux Nations Unies puis publié dans le Recueil des traités enregistrés [[L’article 102, § 2 de la Charte indique qu’un traité ou accord international non enregistré ne peut être invoqué devant un organe de l’Organisation. Il en résulte que a contrario le Conseil est fondé à prendre en considération un traité enregistré, même s’il n’a pas vocation générale à en assurer le respect. A l’égard du Conseil le traité apparaît comme un fait.]]. Cette formulation anodine contient l’un des points les plus controversés de la résolution 687. Il a, par exemple, justifié l’abstention de l’Équateur [[S/PV. 2981, préc. p. 107. Le représentant de l’Equateur a estimé que « le Chapitre VII…. ne saurait accorder (au Conseil) plus de pouvoirs que ceux qui sont prévus dans la Charte elle-même », et estimé qu’il aurait été souhaitable d’appliquer l’article 36, rappelant que les « différends d’ordre juridique devraient être soumis par les parties à la C.I.J…. ».]] et n’a été présenté qu’avec certaines précautions par les puissances occidentales, notamment les Etats-Unis [[Le représentant des Etats-Unis a déclaré à cet égard que « la situation dont nous sommes saisis est unique dans l’histoire des Nations Unies, et la présente résolution est adaptée exclusivement à cette situation. Les Etats-Unis ne cherchent certainement pas à obtenir du Conseil… un nouveau rôle… en tant qu’organe chargé de délimiter les frontières internationales »», S/PV 2981, p. 86.]]. Certains ont en effet voulu y voir une affirmation par le Conseil de sa capacité à établir une frontière internationale, au besoin de façon unilatérale, et estimé que sa compétence sur ce point était problématique. L’Iraq, avant d’accepter la résolution, a exprimé au cours des débats son opposition de principe à une telle démarche. Il y voit « une violation de son intégralité territoriale », et réserve ses droits ultérieurs [[ S/PV 2981, p. 82]]. Il considère également cette disposition contraire à la résolution 660, qui dans son § 3, demandait à l’Iraq et au Koweit d’entamer des négociations pour régler leurs différends. Ultérieurement, dans une lettre adressée au Secrétaire général, l’Iraq reprend la controverse en faisant valoir que le traité invoqué n’avait pas été soumis par l’Iraq à ses procédures internes prévoyant une ratification par l’autorité législative et le Président de l’Iraq [[Lettre du 23 avril 1991 adressée au Secrétaire général par le Ministre des affaires étrangères de l’Iraq, S/22558, p. 5-7.]]. Dans sa réponse, le Secrétaire général observe que l’argument principal de l’Iraq est que la démarcation d’une frontière internationale ne peut être opérée que par accord entre les parties, et qu’elle excède les compétences du Conseil de sécurité. Il constate ensuite que tant l’Iraq que le Koweit ont accepté les dispositions de la résolution 687, ce qui constitue l’élément nécessaire du consentement des deux parties [[Lettre du 30 avril 1991, adressée par le Secrétaire général au Ministre des affaires étrangères de l’Iraq, S/22558, p. 8-9.]]. Cette réponse est loin d’être convaincante, car elle ne se situe pas exactement sur le terrain de l’argumentation iraqienne. Elle opère d’abord un glissement entre détermination et délimitation ou démarcation qui correspondent à deux opérations différentes [[On notera ainsi que la réponse du Secrétaire général se réfère au § 3 de la Résolution 687, qui prévoit son concours pour la délimitation de la frontière Iraq-Koweit, mais non au § 2, qui exige le respect de « l’inviolabilité de la frontière internationale et l’attribution des îles fixées… » dans l’accord de 1963 susvisé. Il est vrai que le Secrétaire général peut se borner à répondre sur le point qui concerne directement son action.]]. La première établit la frontière dans son principe, attribuant notamment des îles proches de la côte au Koweit. La seconde consiste à reporter cette ligne idéale sur le terrain, à l’aide de cartes et autres documents, avant de procéder à sa matérialisation in situ. Elle assimile ensuite l’acceptation par chaque Etat de la résolution 687 à une sorte d’accord entre les deux parties, ce qui n’est nullement le cas, et ne change pas le caractère unilatéral de cet instrument[[Supra, A II.]]. On peut cependant reprendre et réfuter l’argumentation iraqienne sur les trois points soulevés. D’abord, le Conseil n’entreprend pas de fixer ou de déterminer lui-même la frontière internationale contestée par l’Iraq. Il donne son appui, et en quelque sorte sa sanction [[Au sens originel du terme.]], à un traité conclu entre les deux Parties, établissant la frontière. Le Conseil n’apparaît pas comme un organe d’exécution du traité. Il considère seulement que cette norme, faisant droit entre les deux Parties, est un élément du maintien de la paix, comme du respect de l’intégrité territoriale du Koweit. Il l’utilise à ce titre, comme base du rétablissement de la paix, ce qui rentre bien dans la mission qui lui est confiée par le Chapitre VII. Ensuite, l’absence du respect des procédures internes propres à l’Iraq pour la ratification du traité ne paraît pas invocable en l’occurrence [[Pour une discussion plus approfondie, voir M. MENDELSON et J.C. HULTON, A.F.D.I. 1990, préc., spécialement p. 217-221.]]. L’Iraq n’y a pas fait allusion lors du débat conduisant à l’adoption de la résolution 687; le traité a été enregistré et publié auprès du Secrétariat, conformément à l’article 102 de la Charte. La violation éventuelle des règles internes de l’Iraq ne semble pas correspondre aux conditions posées par la Convention de Vienne dans son article 46, qui exige une « violation manifeste » concernant une « règle de droit interne d’importance fondamentale » [[Texte in H. THIERRY, préc. note 49.]]. Quand on connaît la réalité du régime iraqien on peut fortement douter du caractère substantiel du rôle joué par le Parlement. Les restrictions contenues dans l’article 46 visent précisément à protéger la sûreté des traités contre ce type de manoeuvres qui consistent à donner et à retenir en même temps. En toute hypothèse, provision est due au titre, qui est légalement constitué par l’enregistrement auprès des Nations Unies. Au surplus, le consentement de l’Iraq à la résolution 687 ne lui permet plus de la remettre utilement en cause sur ce point. Enfin, la référence à la résolution 660 et à son invitation à régler les différends entre les deux Etats par voie de négociation n’est guère pertinente en l’espèce. D’une part, elle ne mentionne pas les différends territoriaux et ne comporte donc pas reconnaissance par le Conseil de l’existence d’un tel différend [[Le § 3 de la résolution 660 (2 aoùt 1990) « engage l’Iraq et le Koweit à entamer immédiatement des négociations intensives pour régler leurs différends et appuie tous les efforts déployés à cet égard, en particulier ceux de la Ligue des Etais arabes ». Le représentant de Cuba a spécialement insisté sur ce qui lui paraît une contradiction entre les résolution 660 et 687. Mais la résolution 660 se réfère à l’article 40 de la Charte, qui ne vise que des mesures provisoires, alors que la résolution 687 contient des mesures définitives.]]. D’autre part, à supposer même que tel ait été le cas, le Conseil n’est pas lié par ses propres résolutions, et peut toujours lesmodifier,surtout lorsqu’il substitue une obligation à une invitation. On ne saurait cependant confondre l’inviolabilité et l’intangibilité de la frontière. Le Conseil ne se prononce pas sur ce dernier point. Il se place seulement sur celui de l’inviolabilité, conformément à la Charte. Il en résulte que l’Iraq est fondé à maintenir sa position juridique et à tenter de reprendre, à l’avenir, des négociations bilatérales, dès lors qu’il se limite à des procédures pacifiques. Le changement par des voies pacifiques des frontières est en effet toujours possible, comme l’atteste la pratique internationale récente. – b) Délimitation : une procédure est déterminée par le § 3 de la résolution 687, en même temps que des bases sont indiquées. En la matière, le Conseil fait appel au Secrétaire général en le priant de « prêter son concours » pour que, en coopération avec les deux Etats, soient prises les dispositions utiles. Il doit donc s’agir d’une procédure consensuelle, dont le résultat n’est pas exactement fixé à l’avance. Dans le rapport qu’il a remis au Conseil dans le délai d’un mois qui lui était fixé [[Rapport du 2 mai 1991, S/22558, p. 1-2.]], le Secrétaire général indique qu’il a obtenu l’accord des dieux Parties et qu’il établit une Commission de démarcation de la frontière Iraq-Koweit. Cette Commission, qui apparaît très proche d’une Commission d’arbitrage, comprend un représentant de chaque Etat concerné ainsi que trois experts indépendants désignés par le Secrétaire général, l’un d’eux étant le Président. Elle prend ses décisions à la majorité, et celles qui sont relatives à la démarcation de la frontière sont considérées comme définitives [[Ibidem, § 6.]]. L’Iraq a également contesté cette procédure sur plusieurs points [[Lettre du 23 avril, précitée note 56.]]. Il a mis en doute l’indépendance des experts et l’équité des résultats, demandé que la référence aux documents servant de base soit précisée et estimé qu’il n’avait pas à partager les coûts du fonctionnement de la Commission. Le Secrétaire général réfute ces arguments et explicite sa position par lettre adressée au Ministère des affaires étrangères de l’Iraq. Il note qu’en définitive l’Iraq coopère avec lui pour les travaux de la Commission. Ceux-ci sont en outre liés à l’action du groupe d’observateurs des Nations Unies prévu par la section B de la résolution 687 [[Lettre du 30 avril, précitée note 57.]] (infra, II). – c) Garantie : Formulée au § 4, elle constitue la pointe de la section A et comporte plusieurs aspects [[Le Conseil… « décide de garantir l’inviolabilité de la frontière internationale susmentionnée et de prendre selon qu’il conviendra toutes mesures nécessaires à cette fin conformément à la Charte ».]]. Elle rappelle d’abord la responsabilité du Conseil et constitue la sanction de la frontière établie par l’accord bilatéral mentionné tant dans le Préambule que dans le § 2. Elle représente ensuite un avertissement donné avant tout à l’Iraq contre toute reprise d’un comportement agressif. Toutefois, protégeant l’inviolabilité et non l’intangibilité de la frontière, elle ne saurait l’empêcher de maintenir sa position juridique, même s’il est, et sans doute pour longtemps, dépourvu de moyens et de crédibilité dans ses revendications à cet égard. Elle est avant tout un engagement du Conseil de sécurité et un engagement à l’égard de lui-même. Les destinataires extérieurs, le Koweit et plus généralement les différents intéressés, n’ont pas de procédure précise à leur disposition pour la mettre en oeuvre, et tant le principe de cette mise en oeuvre que ses modalités demeurent à sa discrétion. La garantie a donc avant tout valeur politique mais ne comporte pas de conséquences juridiques directes, au-delà d’un engagement symbolique. Pour qu’elle s’exerce en effet, une décision précise du Conseil serait nécessaire, adoptée suivant les Modalités usuelles, et aucune automaticité n’est – ni ne pourrait être – instituée. Quant au contenu des mesures qu’elle pourrait impliquer, il est indéterminé. Le § 4 ne se réfère qu’à « toutes mesures nécessaires à cette fin », formule aussi impressionnante que vide. Compte tenu du contexte de la résolution et de a rigueur de ses dispositions, l’avertissement à l’Iraq est cependant clair. Il entraîne un changement par rapport à la situation du 2 août 1990, puisqu’alors le Conseil était pris de court et qu’il avait à créer de toutes pièces une réaction juridique qui a été progressivement organisée et durcie. Cette garantie de sécurité apportée au Koweit dispose donc d’une véritable crédibilité. Elle va beaucoup plus loin par exemple que ce que le Conseil a envisagé, il est vrai dans un tout autre cadre, à propos des mesures tendant à garantir la sécurité des Etats non dotés d’armes nucléaires et parties au TNP, avec la résolution 255 (1968) [[Résolution du 19 juin 1968 (10 voix pour, abstention de l’Algérie, du Brésil, de la France, de l’Inde et du Pakistan, non parties au TNP). Elle « reconnaît qu’une agression avec emploi d’armes nucléaires ou la menace d’une telle agression à l’encontre d’un Etat non doté d’armes nucléaires créerait une situation dans laquelle le Conseil.., et au premier chef tous ses membres permanents dotés d’armes nucléaires devraient agir immédiatement conformément à leurs obligations aux termes de la Charte… » (§ 1).]]. Cette dernière est à la fois plus générale et plus vague. Elle rappelle in fine le droit de légitime défense individuelle et collective, et ne comporte aucun engagement précis du Conseil à son propre égard, à la différence de celui qui est formulé dans le § 4 de la résolution 687. Une première mesure concrétisant cette garantie réside dans l’établissement, par le § 5, d’une zone démilitarisée, créée de part et d’autre de la frontière consolidée, sur une profondeur de 10 km en territoire iraqien et de 5 km en territoire koweïtien. Cette zone est constituée sans limitation de durée, et ne saurait donc être supprimée que par une nouvelle décision du Conseil. Au surplus, la garantie dispose, sinon d’un bras séculier, du moins d’un instrument de surveillance et d’alerte avec l’envoi dans la zone considérée d’un troupe d’observateurs des Nations Unies. 2 – La Mission d’observation des Nations Unies pour l’Iraq et le Koweit (MONUIK-UNIKOM) On retrouve avec cette action un cadre plus classique et plus éprouvé de l’intervention des Nations Unies, celui des opérations du maintien de la paix. Elle est certes adaptée en fonction du contexte de sa création, qui est celui du Chapitre VII de la Charte. Les missions qui lui sont confiées sont assez diversifiées et en pratique plus étendues que ne l’exprime le § 5. La composition de ce groupe dénote un multilatéralisme réel, plus affirmé que dans beaucoup d’autres opérations de ce type. – a) Cadre général : si l’entreprise est conduite sur la base d’une disposition obligatoire, ce qui la distingue des précédentes [[Voir R. ZACKLIN, – Les Nations Unies et la crise du Golfe », préc. in les aspects juridiques… préc.]], elle conserve pour le reste les caractères essentiels des opérations du maintien de la paix, associant le rôle du Secrétaire général, la coopération des Etats intéressés pour le déploiement de la mission [[Le § 5 (Section B) prévoit ainsi la consultation par le Secrétaire général de l’Iraq et du Koweit avant la soumission de son rapport au Conseil.]], la participation volontaire des Etats qui fournissent à la mission les moyens nécessaires. La MONUIK intervient dans le cadre d’une action coercitive, mais n’en représente pas moins un glissement ponctuel, dans le contexte des problèmes de frontière, -vers une opération beaucoup plus classique. L’originalité la plus marquante, liée à l’origine coercitive de la MONUIK, est sans doute que le contrôle du Conseil de sécurité est beaucoup plus étroit, et que le Secrétaire général ne dispose à cet égard que d’une courte laisse. Il lui est demandé de présenter un rapport sur le déploiement dans les trois jours [[Le rapport est présenté le 5 avril 1991 (8/22454), et approuvé par le Conseil par la résolution 689 (9 avril 1991). Le Conseil a décidé d’en revoir les modalités tous les six mois (§ 3).]] qui suivent la résolution 687, et de rendre immédiatement compte au Conseil, en plus des rapports réguliers, en cas de violation grave de la zone ou de « menace potentielle à la paix » [[§ 5, précité.]]. – b) Missions: on peut pour l’essentiel distinguer entre le désengagement militaire des Etats de la coalition, la surveillance et l’observation de la zone, explicitement prévues par les § 5 et 6 de la résolution d’un côté, et de l’autre, les opérations de déminage ou d’élimination des armes et munitions subsistantes sur le terrain et le concours apporté à la Commission de délimitation ou démarcation qui sont exercées en pratique [[Dans le rapport du 5 avril, le Secrétaire général indique que quatre conditions essentielles devraient être réunies pour garantir l’efficacité de la MONUIK : la confiance constante du Conseil, la coopération des parties, une intégration militaire suffisante, des arrangements financiers adéquats (§ 3 du rapport).]]. Le désengagement militaire des Etats de la coalition, subordonné à l’acceptation de la résolution 687 par l’Iraq, est prévu par le § 6. Il symbolise la prise de responsabilité directe du rétablissement de la paix et de la garantie de la frontière par les Nations Unies. Fondé sur la résolution 686, il n’intervient qu’après le déploiement complet de la MONUIK. La démilitarisation ne concerne pas ainsi que l’Iraq et le Koweit mais l’ensemble des belligérants [[Nombreux sont les membres non permanents du Conseil qui ont souligné l’importance de ce désengagement, au cours de la discussion précédant l’adoption de la résolution 687.]]. – La surveillance, l’observation et l’alerte sont prévues par le § 5. Le Secrétaire général présente à cet égard des rapports réguliers au Conseil [[Un rapport pour les six premiers mois (9 avril au 2 octobre, S/23106) a été remis le 2 octobre 1991. Il reprend les rapports précédents, du 9 mai (S/22580); 12 juin (8/22962); 3 septembre (S/23000).]]. Dans son premier rapport de synthèse, qui couvre une période de six mois, le Secrétaire général traite de l’installation de la MONUIK ; de son organisation; fait le point sur la zone démilitarisée ; discute de la nature des opérations qui comportent des missions mobiles, terrestres ou aériennes, et des missions fixes ; des violations et plaintes, avant de procéder à une évaluation d’ensemble [[Voir notamment les § 12 à 37 du rapport S/23106.]]. S’agissant des violations, qui sont restées d’importance mineure durant la période considérée, elles sont le fait tant de forces iraqiennes (29) que de forces koweïtiennes ou de la coalition (210). La différence témoigne à la fois de la réalité de la situation militaire sur le terrain et de l’indépendance des observateurs. Il s’agit d’incidents, tels que des incursions militaires ou de port d’armes prohibées. L’observation peut être déclenchée par des plaintes écrites ou être conduite à la diligence de la MONUIK. Il est à noter que la zone démilitarisée s’étend sur une longueur d’environ 400 km et qu’elle a été divisée en trois secteurs. En outre, sur la base de la résolution 689 [[Ainsi que le demandait le rapport S/22454 au § 6.]], la MONUIK a demandé à être avisée de tout trafic maritime à proximité (dans le Khor Abdullah), et a relevé à cet égard une violation par l’Iraq. Le déploiement de forces de police frontalière de l’Iraq et du Koweit n’est pas interdit mais s’exerce sous le contrôle de la MONUIK. Sa tâche est en outre compliquée par le fait que cette zone est le cadre de nombreux passages, trafics, marchés et connaît un nomadisme traditionnel. Il est à noter que, conformément à la pratique des opérations du maintien de la paix, la MONUIK n’est ni en mesure, ni autorisée à s’opposer physiquement à l’entrée de personnel ou d’équipements militaires dans la zone, mais simplement à les constater. – Les opérations de déminage et de retrait des armes et munitions ont été également menées par la MONUIK. Elles sont en principe limitées aux actions nécessaires au dégagement des pistes de patrouille et des sites établis pour les postes d’observation. 12enlèvement des armes et munitions est également le fait de ressortissants iraqiens, qui les récupèrent ou non pour leur compte, afin de les revendre. Cette activité a même donné lieu à une incursion sur l’île koweïtienne de Boubiane, et entraîné des arrestations d’iraqiens par les autorités koweïtiennes [[Rapport S/23000, § 12 à 14.]]. – L’assistance à la Commission de démarcation de la frontière se traduit également par le déminage et la destruction des explosifs subsistant dans la zone sensible, ainsi que par la pose de bornes repères préliminaires. La MONUIK est donc conduite en pratique à concourir aux opérations de délimitation de la frontière, dans la logique de sa consolidation. De façon générale, le Secrétaire général considère que le fonctionnement de la MONUIK est satisfaisant même si ses capacités d’observation devraient être renforcées, surtout compte tenu des difficultés particulières liées au terrain comme aux conditions climatiques. – c) Composition. Quoi que peu nombreuse, la MONUIK est réellement multilatérale. Les forces dont elle dispose n’excèdent pas un millier de personnes, dont 295 observateurs militaires, 441 membres d’appui administratif et logistique, et 177 civils dont 61 agents recrutés sur place. Le Secrétaire général souhaite au demeurant son renforcement. Y participent des ressortissants d’une trentaine d’Etats, aucun d’eux ne disposant de plus de 20 observateurs militaires [[On trouvera des indications précises aux § 4 et 5 du rapport S/23106.]] . Les cinq membres permanents du Conseil y sont représentés, ce qui constitue une nouveauté. On notera que les Etats de la coalition n’en sont ainsi pas exclus. Un Etat non membre, la Suisse, a également apporté son concours logistique. En revanche, ni l’Allemagne, ni le Japon n’y figurent [[On sait que des difficultés d’ordre interne font obstacle à leur engagement dans des opérations militaires, y compris dans le cadre de missions des Nations Unies et que cette situation donne lieu à un réexamen en Allemagne comme au Japon, tant en liaison avec le conflit du Golfe qu’avec l’évolution générale des équilibres internationaux.]] . Dans un premier temps, et pour accélérer sa mise en place, la MONUIK a disposé de contingents prélevés sur d’autres opérations de maintien de la paix, la FINUL, l’UNFICYP et la GOMNUI. La force est placée sous le commandement du général Gunther G. Greindl (de nationalité autrichienne) et son quartier général définitif a été fixé à Umm Qasr, à la frontière du côté iraqien et à proximité immédiate de la mer. ci) Dans l’ensemble, le Secrétaire général se félicite de la coopération des Etats membres comme des Etats concernés par la zone démilitarisée, l’Iraq et le Koweit. Les opérations sont en revanche plus novatrices, plus complexes et plus difficiles lorsqu’est en cause le désarmement forcé de l’Iraq, à tout le mains une série de mesures visant à son désarmement partiel. C – Mesures de désarmement de l’Irak Elles sont prévues par la section C de la résolution 687, dont elles constituent le coeur. Huit § très denses (7 à 14) y sont consacrés. On peut y adjoindre, en raison d’une certaine communauté d’inspiration, la section H, comportant un § unique, le § 32. Certaines dispositions de la section P contribuent également à renforcer et à élargir ce désarmement (infra, D). L’analyse du contenu précis des mesures et de leurs modalités doit être éclairée par quelques observations touchant à leur orientation d’ensemble. 1 – Orientation d’ensemble Elle est d’abord conforme à l’objet du Chapitre VH comme aux modalités d’action qu’il prévoit. Mais elle se développe également dans un contexte élargi, à la fois géographiquement et méthodologiquement. Au-delà d’une apparence forme et comminatoire comportant un cible unique, l’Iraq, on peut discerner en filigrane une approche plus conditionnelle et plus consensuelle qui concerne tous les Etats de la région et même la communauté internationale dans son ensemble et qui se rattache à la limitation ou à la maîtrise des armements dans la région (supra, A) [[Voir également J. KLEIN, « La réglementation des armements après la guerre du Golfe », Politique étrangère, 1991, n° 3, p. 671-686.]] . – a) Mesures préventives de maintien de la paix: comme il a été précédemment indiqué, l’action du Conseil sur la base du Chapitre VII est définie beaucoup plus par sa finalité – le maintien et le rétablissement de la paix – et par ses modalités – les pouvoirs déterminés par les différentes dispositions – que par un objet précis. Celui-ci est largement laissé à la discrétion du Conseil en fonction de la situation et de l’adéquation des mesures à leur finalité. En l’occurrence, le Conseil estime qu’il lui faut prendre des dispositions pour procéder au désarmement de l’Iraq. Innovation, puisqu’une telle opération est sans précédent. Elle s’apparente davantage au processus de désarmement du pays vaincu généralement imposé par les traités de paix contemporains [[La plupart des traités de paix du XXème siècle ont comporté de telles mesures appliquées avec une rigueur et un succès variable.]] . L’objet est donc tout à fait inusité. En même temps, s’agissant de désarmement, la méthode est également originale puisqu’elle n’utilise pas le cadre conventionnel qui a été de mise au cours des trente dernières années, sur un plan universel, régional ou bilatéral. A cet égard la résolution 687 est un exemple unique et qui risque fort de rester sans lendemain. Il est clair qu’un désarmement efficace et durable suppose un équilibre – sinon une égalité [[L’idée d’obligations asymétriques est acceptée, quoique parfois avec difficulté, dans certains traités relatifs à la limitation des armements ou au désarmement: ainsi avec le TNP de 1968, ou avec le Traité sur la réduction des forces classiques en Europe (1990).]] – des obligations, de telle sorte que chaque Etat concerné en retire des avantages en termes de sécurité, la sécurité étant à la fois le motif, la condition et la finalité du désarmement [[Comme l’indique le Document final de la dixième session extraordinaire de l’Assemblée générale consacrée au désarmement, résolution S-1012, 1978. Son premier § est consacré à la sécurité, « élément indissociable de la paix ». Cette résolution constitue la base toujours actuelle de la participation des Nations Unies à l’entreprise du désarmement (Texte in H. THIERRY, préc.).]]. C’est donc dans la dangerosité de l’Iraq et dans la nécessité d’y porter remède comme d’en prévenir le retour que ces mesures trouvent leur justification. Cette nécessité est explicitée par le Conseil dans le Préambule de la résolution 687, lorsqu’il réaffirme « la nécessité d’être assuré des intentions pacifiques de l’Iraq, eu égard au fait qu’il a envahi et occupé illégalement le Koweit ». On notera que le Conseil ne mentionne que des faits, l’invasion et l’occupation, sans se référer à l’annexion, acte juridique iraqien, dont il a déclaré la nullité [[Par la résolution 662 (9 août 1991), § 1. Il a demandé le rappel immédiat des mesures iraquiennes par la résolution 686 (2 mars 1991, § 2a), ce que l’Iraq a accepté.]] et qu’il ne prend donc pas en considération. Etre assuré à l’avenir des intentions pacifiques de l’Iraq indique bien qu’il s’agit de mesures préventives qui ne s’inscrivent pas dans une orientation sanctionnatrice ou pénale, mais visent au maintien de la paix. En même temps, les intentions présentent un caractère subjectif, impalpable et énigmatique, proprement insaisissable par le droit, de telle sorte qu’il faut donner à l’assurance que l’on recherche une base objective. A ce souci correspond une série de modalités, déclarations, engagements et mesures concrètes très diversifiées (infra, II). Leur trait commun est de s’attacher aux éléments, aux instruments, aux armements qui, à l’occasion de la crise du Golfe, ont soit été employés par l’Iraq, soit ont servi à exercer des menaces contre les Etats de la Coalition, voire d’autres Etats. Ainsi la résolution 687 ne prévoit pas un désarmement complet de l’Iraq, mais s’attache aux armements ou moyens de combat dont le danger pour le maintien de la paix a été plus particulièrement aigu pendant la phase conflictuelle, et dont le maintien pourrait rester menaçant à l’avenir. Il s’agit en particulier des armes dites de destruction massive [[Suivant une distinction entre armes de destruction massive et armes classiques qui est usuelle aux Nations Unies et à laquelle recourent différents traités comme la pratique. Cette distinction, qui n’est pas véritablement une classification et demeure très incomplète, est à beaucoup d’égards critiquable. Voir par exemple S. Sur, « La conduite des hostilités… », préc., in les aspects juridiques… préc.]], armes chimiques, biologiques et nucléaires, que l’Iraq possède ou qu’il est en passe d’acquérir, et qu’à tout le moins il cherche à fabriquer. Aucune de ces armes n’a été utilisée durant le conflit, mais maintenir la capacité de l’Iraq ou sa potentialité d’acquisition constituerait une menace objective à la paix – même si le Conseil réemploie pas formellement cette expression – et leur élimination fournit une base objective de nature à garantir de ses « intentions pacifiques ». Les seules armes à la fois non classiques ou conventionnelles et utilisées par l’Iraq qui sont visées par la section C et doivent être détruites sont les missiles balistiques d’une portée supérieure à 150 km. Ce sont les seuls armements qui ont été militairement significatifs dans la phase du conflit ouvert, et leur emploi a même constitué la seule réaction importante, au surplus largement médiatisée, de l’Iraq pendant cette période face à l’offensive de la coalition. En même temps, leur usage représente un saut qualitatif sur le plan stratégique, qui retient autant l’attention sur le plan militaire que pour les orientations futures du désarmement. On notera qu’à l’inverse les armes classiques, artillerie, chars d’assaut, véhicules blindés et motorisés, fortifications et engins d’attaque, aviation, ne sont pas touchés par la section C alors que, à l’exception de l’aviation, ils ont été abondamment mis en oeuvre. Quatre raisons paraissent expliquer cette réserve. D’abord, les armements classiques ont supporté le choc des combats et sont déjà largement détruits, sans qu’il soit besoin d’en rajouter. Ensuite la préoccupation du Conseil reposant sur le rétablissement de la paix et de la sécurité, il ne serait probablement pas opportun de créer un vide militaire en Iraq, risquant d’aggraver les difficultés internes comme de compliquer le problème de la stabilité stratégique de la région. Il apparaît par là, qu’au-delà du caractère évidemment très contraignant des mesures imposées à l’Iraq, un souci d’équilibre et de considération de la région dans son ensemble guide également l’action du Conseil. Ensuite également, autant la détermination d’un niveau convenable d’armements classiques que la vérification de cette limitation soulèveraient des problèmes très complexes. Enfin, les armes classiques sont visées par une autre section, la section P, qui, notamment dans son § 24, prévoit le maintien de l’embargo sur les ventes et transferts à l’Iraq d’armes de tous types, avec des conditions d’assouplissement très restrictives (infra, D). – b) Objectif de maîtrise des armements dans la région [[L’expression même de « maîtrise des armements » qui évoque les négociations bilatérales américano-soviétiques tendant à rationaliser la dissuasion nucléaire, n’est ni populaire ni usuelle aux Nations Unies qui en contestent généralement l’esprit. La pratique des Nations Unies recourt davantage à la formule de « limitation des armements ». Le texte anglais de la résolution 687 utilise les mots de « control of armements » et non d’arms control, plus spécifique aux négociations américano-soviétiques.]] : plusieurs considérants du Préambule s’inscrivent dans cette orientation, dont le caractère préventif est en quelque sorte en amont des mesures concrètes et qui ne peuvent concerner le seul Iraq. Ainsi, le Conseil note qu’il est important que la Convention sur l’interdiction des armes biologiques fasse l’objet d’une participation universelle, et que la Conférence d’examen prévue pour les mois suivants renforce son autorité et son efficacité [[Les discussions de la troisième Conférence d’examen de la Convention, tenue à Genève en septembre 1991, ont été largement influencées par les enseignements de la guerre du Golfe. J. GOLDBLAT et Th. BERNAUER, The Third Review of the B.W. Convention : Issues and Proposals, UNIDIR, Research Paper n° 9, 1991.]], ou encore qu’il est important que la Convention sur l’élimination des armes chimiques, en cours de négociation à la Conférence du désarmement [[Th. BERNAUER, The projected Chemical Weapons Convention: A Guide to the Negotiations in the Conference of disarmament, UNIDIR, Research Report, 1990.]], soit rapidement conclue et connaisse une participation universelle. Il rappelle également « l’objectif que constitue la création d’une zone exempte d’armes nucléaires dans la région du Moyen-Orient », comme « l’objectif que constitue une maîtrise générale et équilibrée des armements dans la région ». Fait écho à ces divers considérants le § 14 de la résolution, le dernier de la section C, dans lequel le Conseil « note que les mesures que doit prendre l’Iraq s’inscrivent dans une démarche dont les objectifs sont de créer au Moyen-Orient une zone exempte alarmes de destruction massive et de tous missiles vecteurs ainsi que de parvenir à une interdiction générale des armes chimiques ». Cet objectif, affirmé en termes généraux et prudents, témoigne d’un souci d’équilibre. Il exprime le souhait de tenir compte des préoccupations des pays arabes, et surtout des membres de la coalition, face à l’armement nucléaire israélien, dont l’existence, pour n’être pas officielle, paraît néanmoins établie [[Cette question a été abordée par divers intervenants lors de la discussion du Conseil. Tout en acceptant que les prohibitions ne soient dans ce cadre applicables qu’à l’Iraq, plusieurs orateurs ont exprimé le souhait de voir définitivement éliminées, les « armes de destruction massive » de la région. lis ont en même temps reconnu, voire souligné, que ceci ne pouvait être réalisé que par voie d’accord entre les Etats intéressés : déclarations du représentant de l’Inde, SIPV.2981, p. 77; de la Chine, p. 96; de l’Autriche, p. 119. Le représentant du Zimbabwe a pour sa part regretté que les mesures ne s’appliquent pas directement à l’ensemble de la région (p. 57). Le représentant de l’Iraq a vivement contesté que la méthode suivie puisse conduire à la stabilité de la région. Mettant directement en cause Israël, il a dénoncé le principe « deux poids deux mesures » et demandé que le Conseil adopte « un programme similaire intégré pour assurer l’élimination de toutes les armes de destruction massive dans la région toute entière », ce qui revenait à poser un préalable insurmontable (p. 32-33). Un représentant de Cuba a ironisé sur une démarche « dans l’esprit du 1er avril » et a qualifié de « plaisanterie » l’insertion des mesures visant spécifiquement l’Iraq dans un objectif régional plus large (p. 62). La France pour sa part a beaucoup insisté sur ce point, donnant ainsi son appui à la proposition égyptienne de création d’une zone d’armes de destruction massive dans la région (p. 92).]]. Il est signe du désir des membres permanents de prévenir une course aux armes dites de destruction massive dans la région, qui serait légitimée par le refus d’un monopole nucléaire israélien et justifiée par une fausse équivalence entre armes nucléaires et armes chimiques [[S. Sur, « Le Protocole de Genève à l’épreuve des deux guerres du Golfe », in Colloque du GRIP, Bruxelles, Dossier GRIP n° 164, décembre 1991.]]. L’objectif change donc le cadre géographique et politique de l’action du Conseil, ou de son orientation, étendue au plan régional et à la limite universel. Il implique en même temps un changement de méthode. Le Conseil ne peut plus en effet dans ce cadre se fonder sur le Chapitre VII, mais se place dans un contexte plus large et plus indéterminé, qui lui interdit en toute hypothèse d’adopter des mesures obligatoires. Ainsi fait-il appel soit à des négociations dans un cadre universel (pour les armes chimiques et biologiques), soit dans un cadre régional, lorsqu’il se déclare, dans un considérant du Préambule, « conscient qu’il importe » (pour atteindre ces objectifs) d’instaurer « un dialogue entre les Etats de la région ».Que pourrait-il faire directement et concrètement? La Charte lui fournit une base encore inexplorée avec l’article 26, situé dans le Chapitre V, le seul qui traite de son rôle en matière de désarmement et de limitation des armements, et plus précisément de « réglementation des armements ». Cette disposition le charge, « avec l’assistance du Comité d’état-major… d’élaborer des plans qui seront soumis aux Membres de l’organisation ». Le Conseil n’a pas en pratique mis en oeuvre cette faculté, pour des raisons fondamentalement politiques, le cadre diplomatique traditionnel des conférences paraissant mieux adapté, ou la compétence de l’Assemblée générale étant plus directe et garantissant mieux l’universalité de la participation et de la discussion [[« The United Nations, Disarmament and Security – Evolution and Prospects -, UNIDIR, Research Report, 1991, Conclusions, S. Sur, p. 141-149.]]. Ce n’est en tout état de cause pas l’absence de fonctionnement du Comité d’état-major qui est à l’origine de cette carence, car elle ne constitue qu’un élément de procédure auquel le Conseil aurait facilement pu remédier s’il l’avait souhaité. D’autant plus que, à la suite de la résolution 687 et sur l’initiative de la France, il s’est engagé dans une démarche qui s’éloigne davantage encore de l’article 26 même si elle repose sur son inspiration, et qui est celle de la concertation entre membres permanents du Conseil de sécurité [[Des représentants des membres permanents se sont réunis dans ce cadre à Paris, les 8 et 9 juillet, pour examiner les questions posées par les transferts d’armements conventionnels et la prolifération des armes de destruction massive. Le Moyen-Orient constitue une zone prioritaire mais non exclusive (Communiqué, Doc CD/1103, 19 août 1991). Une nouvelle réunion a eu lieu à Londres en octobre 1991, et des réunions ultérieures sont prévues. La question se relie également au transfert d’armements classiques (infra, D III).]]. Le plan de désarmement français du 3 juin 1991 [[Texte in Le Monde, 5 juin 1991.]] vise à donner un objectif et une substance à cette procédure. Il s’attache au problème de la maîtrise des armements au Moyen-Orient mais comporte également une dimension universelle, et concerne aussi les membres permanents eux-mêmes. La compétence du Conseil en la matière ne fait au demeurant pas l’unanimité. Certains pays, et notamment l’Allemagne réunifiée, ont souhaité que la question soit également discutée dans le cadre du « G7 », réunion régulière et consultative des pays les plus industrialisés, totalement étrangère au cadre des Nations Unies. Si cette demande peut se justifier par la dimension économique et commerciale des transferts d’armements, elle tend aussi à élargir la compétence de ces réunions à des questions militaires qui leur avaient jusqu’alors échappé. Elle vise enfin, nettement quoique discrètement, à souligner que la composition actuelle du Conseil de sécurité, surtout en ce qui concerne les membres permanents, n’est pas satisfaisante pour tous. Il faut enfin souligner que les questions de maîtrise des armements sont distinctes des questions de sécurité régionale, et plus étroites. L’affaire du Golfe a démontré l’extrême vulnérabilité des petits pays de la région, comme de l’Arabie Saoudite, pays producteurs de pétrole, et fragiles autant politiquement que militairement. Ces pays, pour un ensemble de raisons, ne paraissent pas en mesure d’assurer par eux-mêmes, et en tout cas pas isolément, leur propre sécurité. Outre leur importance économique et stratégique, ils sont situés dans une zone qui est affectée par de multiples tensions. D’où la nécessité de définir un système de sécurité régionale, qui repose sur l’initiative si possible, la participation certainement, et le consentement absolument, des Etats intéressés [[Certains pays, dont l’Inde, ont souhaité devant le Conseil que la question de la sécurité de la région puisse être envisagée (SIPV.2981, p. 77). On sait que les Etats-Unis ont pris dans un autre cadre des initiatives permettant l’ouverture d’une négociation entre Israël et les pays arabes de la région. Sur un plan plus étroit, la recherche d’un système de défense propre aux pays du Golfe marque le pas (voir, à propos du douzième Sommet du Conseil de coopération du Golfe, 23-25 décembre 1991, Le Monde, 27 décembre 1991).]]. Tel n’est pas l’objet de la résolution 687, dont le souci, même étendu à la maîtrise des armements, élément de la sécurité, est plus restreint. Elle peut créer les conditions d’une recherche plus sereine d’un tel système, elle ne saurait en constituer une alternative. Encore à créer, ce système doit reposer sur des bases interétatiques et jouer un rôle essentiellement préventif. Quoiqu’il en soit, si l’insertion des mesures précises de désarmement dans des objectifs plus généraux élargit le contexte de l’action du Conseil, ces mesures sont bien arrêtées sur la base du Chapitre VII et dirigées exclusivement à l’encontre de l’Iraq. 2 – Modalités Il faut envisager la section C comme un ensemble articulé, et l’on ne doit pas en isoler les dispositions ou les mécanismes. Même si la résolution 687 retient une approche analytique des différents types d’armements qu’elle vise et les traite de façon adaptée en fonction de leur dangerosité ou de l’état d’avancement des programmes iraqiens, les mesures sont convergentes et coordonnées. La création d’un organe subsidiaire du Conseil, la Commission spéciale, précisément en charge de la gestion et de la coordination des opérations, en est un signe institutionnel. Le contenu des mesures prises est donc diversifié mais il obéit à une logique générale unique. De la même manière, le Conseil recourt à diverses méthodes ou modalités. Il met en oeuvre une gamme de techniques juridiques, invitations, décisions comme aussi, au-delà des dispositions normatives, des mécanismes institutionnels et opérationnels, qui s’épaulent et se renforcent mutuellement. – a) Invitations : elle se relient à des traités internationaux en vigueur, que l’Iraq est soit invité à ratifier, soit à respecter dans la mesure où il y est partie. 1. La première catégorie ne comporte qu’un traité, la Convention de 1972 sur l’interdiction et l’élimination des armes biologiques. L’Iraq a signé ce traité multilatéral mais n’y est pas devenu partie [[Convention du 10 avril 1972, en vigueur le 26 mars 1975. Tous les membres permanents du Conseil y sont parties (La France à partir du 27 septembre 1984, la Chine à partir du 15 novembre 1984). L’Iraq a signé le traité le 10 avril 1972.]]. On sait que, à tort ou à raison, la perspective d’utilisation de telles armes par l’Iraq a été envisagée au moment de la guerre du Golfe, sans être suivie d’effet. L’Iraq a déféré à cette invitation le 8 avril 1991, en déposant son instrument de ratification à Moscou [[ S/22614, p. 5.]]. Indépendamment de cette invitation et sur sa propre base, la résolution 687 décide ensuite la destruction éventuelle des armes et éléments concernés (infra, b). Aussi notables que cette mention sont certaines absences. Il n’est pas demandé à l’Iraq de ratifier la Convention de 1977 sur les techniques de modification de l’environnement [[Convention du 18 mai 1977, en vigueur le 5 octobre 1978. Ni la France ni la Chine n’y sont parties. L’Iraq l’a signée le 15 août 1977.]], pas davantage que la Convention de 1979 contre la prise d’otages [[ Convention de New-York contre la prise d’otages, 18 décembre 1979.]]. Seule la seconde est même mentionnée, et uniquement dans le Préambule. On peut s’interroger sur ce qui pourrait apparaître comme une lacune, eu égard au caractère très compréhensif de la résolution et à la réalité du conflit. Il s’agit, en effet, de moyens de combat qui ont été utilisés par l’Iraq et de moyens de combat non conventionnels. On sait que l’Iraq a d’abord recouru à la prise d’otages, en retenant contre leur gré un certain nombre de ressortissants de divers pays dès après l’occupation du Koweit. Il a également, comme le note, et le déplore, le Préambule, « menacé de recourir au terrorisme contre des objectifs situés en dehors du pays ». Quant aux techniques de modification de l’environnement, elles ont été mises en oeuvre à des fins militaires par le déversement de pétrole dans les zones maritimes adjacentes à partir du Koweit comme par l’incendie systématique des puits de pétrole en activité dans ce pays au moment de son évacuation forcée. Que cette utilisation rentre dans le champ d’application de la Convention qui prohibe le recours à des techniques ayant sur l’environnement « des effets étendus, durables et graves » n’est, à notre sens, guère douteux [[Aux termes d’une analyse minutieuse, Paul FAUTEUX (« L’utilisation de l’environnement comme instrument de guerre au Koweit occupé », in Les aspects juridiques… préc. p. 227-286) conclut que le comportement iraqien n’était pas contraire à cette Convention. Ce jugement est rejoint par les travaux d’un colloque tenu à Ottawa à l’initiative du Gouvernement Canadien (10-12 juillet 1991). La conclusion d’une nouvelle convention élargissant les prohibitions est souhaitée. Il est vrai que, à défaut d’interdictions suffisamment claires et précises pour être incorporées dans des manuels ou instructions sur la conduite des armées en campagne, et destinées aux combattants, les règles générales se prêtent à discussion. Cependant, sans même se référer à d’autres textes ou coutumes invocables (P. FAUTEUX, ibidem), nous penchons pour l’applicabilité de la Convention ENMOD à de semblables conduites.]]. On ne peut manquer d’être frappé par la différence de traitement entre des armes ou moyens de combat effectivement utilisés, et des armes qui sont demeurées inemployées, comme les armes biologiques, chimiques ou nucléaires. On peut tout d’abord y voir une confirmation du caractère préventif des mesures prises, qui s’attachent avant tout à une dangerosité virtuelle et tendent à éliminer les moyens capables de servir à la reprise d’un comportement agressif. Il faut ensuite supputer des raisons plus précises, en l’absence d’indications concrètes et détaillées résultant des explications de votes ou de commentaires officiels émanant des membres, et surtout des membres permanents, du Conseil de sécurité. Il semble qu’il faille distinguer entre prises d’otages d’un côté et modification de l’environnement de l’autre. S’agissant des prises d’otages, on notera que la question a été en pratique résolue par la libération des personnes retenues avant l’ouverture des hostilités. Cette libération a été certes étalée, progressive, et l’Iraq a tenté d’en faire une arme diplomatique, en définitive sans succès. Au surplus, la responsabilité de l’Iraq est reconnue [[Voir section E, § 16; G. COTTEREAU, A.F.D.I 1991, infra.]], quoique sur un plan non pénal. Enfin, le § 32 exige un engagement unilatéral de l’Iraq contraignant pour l’avenir (infra, b). On ne peut cependant se déprendre de l’impression que la question, incorporée dans celle du terrorisme, pouvait embarrasser certains pays membres de la coalition ou proches d’elle. Soit ces pays n’ont pas toujours condamné le terrorisme, y voyant un moyen légitime de lutter contre certaines formes d’oppression, soit même ils sont fortement soupçonnés par les pays occidentaux d’en être les complices, actifs ou passifs. Certains ont même fait l’objet de mesures de rétorsion à cet égard. Le terrorisme est pourtant condamné par des instruments solennels de l’Assemblée générale, adoptés par consensus, et notamment la résolution 2625 (XXV), lorsqu’elle formule et développe, en 1970, les différents usages et menaces d’emploi de la force contraires à la Charte [[ Résolution du 24 octobre 1970, adoptée par consensus. Dans le principe relatif à l’abstention du recours à la menace ou à l’emploi de la force, il est précisé que « chaque Etat a le devoir de s’abstenir d’organiser et d’encourager des actes de guerre civile ou des actes de terrorisme sur le territoire d’un autre Etat, d’y aider ou d’y participer, ou de tolérer sur son territoire des activités organisées en vue de perpétrer de tels actes… » Texte in H. THIERRY, préc.]]. Mais il paraît clair que, pour ne pas créer un précédent, le Conseil a choisi de traiter cette question en mineur [[ Intérieurement et dans un autre contexte, le Conseil a cependant durci sa position à l’encontre du terrorisme. Une résolution adoptée à l’unanimité le 21 janvier 1992 le déclare « déterminé à éliminer le terrorisme international », condamne la destruction de deux aéronefs en vol (PAN AM 1033 et UTA 772), et demande aux autorités libyennes de coopérer. Si elle n’est pas adoptée sur la base du Chapitre VII et ne comporte aucune mesure obligatoire, la fermeté de la condamnation du terrorisme représente, même sur un plan déclaratoire, un affermissement doctrinal, surtout par rapport aux résolutions précédentes du Conseil. La résolution va cependant moins loin que ne l’auraient souhaité les membres permanents occidentaux.]]. Pour ce qui est de l’environnement, l’explication paraît moins apparente. Il existe en effet un précédent en la matière, avec une résolution du Conseil prise lors de la première guerre du Golfe. La résolution 540 (1983) [[Résolution du 31 octobre 1983, Recueil 1983, p. 7. (106) Voir P. FAUTEUX, préc. p. 249-255.]] demande aux belligérants « de s’abstenir de toute action qui risque de mettre en danger la paix et la sécurité ainsi que la faune et la flore marines dans la région du Golfe ». Cette disposition écologique, la seule jusqu’à présent prise par le Conseil, qui intègre l’environnement dans la sécurité ou au minimum les associe, aurait pu être utilisée comme base, ne serait-ce qu’à titre de référence. Mais le Conseil s’est borné à mentionner « les atteintes à l’environnement et le gaspillage délibéré des ressources naturelles » au § 16, dans la section E, qui traite des problèmes de responsabilité et d’indemnisation par l’Iraq. Il est vrai que les effets du recours à ces moyens de combat, également prohibés par l’article 35 du Protocole additionnel n°I du 8 juin 1977 aux Conventions de Genève de 1949, qui n’est pas davantage mentionné [[Résolution du 31 octobre 1983, Recueil 1983, p. 7. (106) Voir P. FAUTEUX, préc. p. 249-255.]], ont été en définitive moins cataclysmiques que redouté. Il n’en demeure pas moins que leur usage a été délibéré et qu’il reposait sur « une manipulation… de processus naturels » au sens de l’article 1 § 2 de la Convention ENMOD de 1977. Faut-il y voir une relative indifférence du Conseil face à des comportements qui n’ont eu que des conséquences locales, d’un côté, et dont la condamnation universelle paraît interdire la contagion, d’un autre? La difficulté pour lui de saisir juridiquement, et par suite de prévenir une attitude qui peut revêtir des formes multiples et donc peut difficilement donner lieu à des mesures d’interdiction précises et vérifiables? Le souci de ne pas, en créant un précédent, relancer la controverse sur les effets de l’utilisation d’armes nucléaires, certes dommageables à l’environnement, et ainsi d’affaiblir la dissuasion nucléaire? [[Le thème de « l’hiver nucléaire », conséquence climatique du recours à ces armes qui serait désastreuse pour l’agriculture et l’environnement, est utilisé pour mettre en cause la légalité de leur usage. Mais, à supposer qu’il soit établi, ce cataclysme supposerait d’abord un usage massif, et ensuite ne constituerait qu’une conséquence latérale et ne représenterait pas une manipulation délibérée d’un processus naturel. Il va de soi que nous nous plaçons ici sur le seul terrain juridique. La dissuasion nucléaire, on le sait, a pour objectif d’empêcher l’usage des armes nucléaires, et, plus largement tout conflit provoqué par une attaque massive.]] 2. La deuxième catégorie d’invitations, demandant à l’Iraq de respecter certains traités auxquels il est partie, est plus consistante. Elle regroupe le Protocole de Genève de 1925, essentiellement consacré à la prohibition d’usage des armes chimiques, et le traité de 1968 sur la non prolifération des armes nucléaires, qui concerne non leur usage, mais leur fabrication ou leur acquisition. L’invitation dans les deux cas est ferme, puisqu’il est demandé à l’Iraq de « réaffîrmer inconditionnellement qu’il respectera les obligations que lui impose » chaque traité considéré (§ 7 et § 11 respectivement). Ces demandes font écho à certains éléments du Préambule, qui relèvent les menaces d’usage d’armes chimiques ou bactériologiques ainsi que l’utilisation antérieure d’armes chimiques, et les informations relatives aux tentatives d’acquisition par l’Iraq de matériaux en vue d’un programme d’armement nucléaire. Chaque situation mérite d’être analysée séparément, et fait l’objet de mentions distinctes dans le Préambule comme dans le dispositif. Elles présentent cependant des problèmes communs. D’un côté en effet, une relative ambiguïté est maintenue sur le point de savoir si le Conseil relève et dénonce une violation des traités en cause. De l’autre et plus généralement, les rapports entre ces traités, les mesures éventuellement prises pour leur respect et l’action du Conseil doivent être précisés. Le Conseil de sécurité ne dit pas clairement que l’Iraq a violé le Protocole de Genève ou le traité sur la non prolifération des armes nucléaires. Il utilise des expressions plus équivoques. S’agissant du Protocole, il relève que, par des « déclarations » l’Iraq « a menacé de faire usage d’armes en violation des obligations que lui impose (ce) Protocole… ». Il se déclare ensuite conscient de « son recours aux armes chimiques dans le passé », et affirme que « tout nouvel emploi par l’Iraq aurait des conséquences graves ». Formulation très balancée, qui comporte ainsi deux aspects et se conclut par un avertissement aussi solennel que vague. Le recours constaté à l’arme chimique dans la première guerre du Golfe n’est pas qualifié de violation du Protocole. En outre, l’avertissement proféré à l’encontre de tout nouvel usage n’est pas fondé sur le Protocole et en déborde le cadre [[Le Protocole de Genève interdit seulement l’usage « à la guerre » de telles armes, et de nombreuses réserves autorisent l’usage en représailles ou limitent la prohibition aux relations entre les parties.]], puisqu’il s’étend aux usages internes, par exemple pour la répression d’émeutes ou de soulèvements – et l’on songe au problème kurde. En revanche, l’hypothèse de la violation est évoquée à propos de la menace d’usage. Mais le Conseil entend il poser que la menace constitue en elle-même une violation, ou que seul l’usage effectif réaliserait cette violation? [[ Pour une discussion plus approfondie, S. Sur, « Le Protocole de Genève à l’épreuve des deux guerres du Golfe », préc.]] En faveur de cette dernière interprétation, on retiendra que la simple menace n’est pas mentionnée dans le Protocole, et que les textes qui entendent prohiber une menace s’y réfèrent spécifiquement, comme le fait l’article 2 § 4 de la Charte à propos de la menace d’emploi de la force. La menace, tant qu’elle demeure déclaration d’intention, ne saurait être assimilée à une tentative punissable, laquelle demanderait également à être prévue par une disposition précise. Quant au traité sur la non prolifération des armes nucléaires, le Conseil se déclare « préoccupé par les informations dont disposent les Etats membres, selon lesquelles l’Iraq a cherché à acquérir des matériaux…, contrevenant ainsi (à ses) obligation ». On serait ici en présence d’une tentative, au demeurant non prouvée à ce stade, et qui ne soulève que la préoccupation du Conseil. La contravention résulterait de l’acquisition desdits matériaux, et de la poursuite d’un programme d’armement nucléaire, que le Conseil ne pose pas comme établie. Il ne conclut donc pas à la violation du traité de non prolifération, et se contente au fond à ce stade d’une déclaration de réaffirmation des engagements acceptés par l’Iraq. On sait que la réalité, telle qu’elle est apparue ultérieurement aux enquêteurs de l’agence de Vienne, est allée bien au-delà des informations dont disposaient les membres ou qu’ils acceptaient alors de divulguer (infra, III) [[ Le représentant des Etats-Unis se réfère ainsi au -programme mené clandestinement par l’Iraq et destiné de toute évidence à acquérir des armes nucléaires », S/PV.2981, p. 87.]]. De façon plus générale, le Conseil de sécurité serait sans doute dans une position juridiquement délicate pour constater la violation de traités auxquels il n’est pas partie, ni l’Organisation dont il est un organe, et qui sont conclus en dehors du cadre de l’ONU. Constater une telle violation relève de la compétence exclusive des parties, et la constatation est subordonnée aux procédures acceptées par elles. Le Conseil n’a pas de compétence à cette fin. Lorsqu’il est habilité à intervenir dans le cadre d’un traité, celui-ci doit le prévoir expressément [[ L’article 3 du Traité interdisant de placer des armes nucléaires et d’autres armes de destruction massive sur le fond des mers et des océans ainsi que dans leur sous-sol, signé le 11 février 1971, en vigueur le 18 mai 1972, prévoit la saisine du Conseil de sécurité en « cas de doutes à l’égard des activités.. » et si « l’exécution des obligations assumées » est « sérieusement mise en question ». Le Conseil peut alors « prendre des mesures conformément à la Charte » (§ 4).]], et cette compétence doit en outre être compatible avec la Charte. C’est ainsi que, aux termes de l’article 94 de la Charte, le Conseil est autorisé à intervenir pour assurer le respect des arrêts de la Cour internationale, à la demande d’une partie au litige, et à réagir le cas échéant contre les violations du Statut de la Cour. Mais la Charte ne lui attribue pas une compétence générale à l’égard de l’ensemble des traités, même lorsqu’ils sont relatifs à la paix et à la sécurité internationale. En pareil cas, il ne peut que se fonder sur ses propres compétences, établir directement les obligations des membres et les mesures d’exécution quelles appellent, sans s’appuyer sur aucun traité particulier. C’est ainsi qu’il se comporte en l’occurrence, ce qui lui permet au demeurant d’aller bien au-delà des exigences des traités concernés (infra, b). Il en résulte que les obligations qu’il impose unilatéralement sont indépendantes de tout traité, existant ou à conclure, que les modifications voire la disparition éventuelle de ce traité, ou simplement un retrait de l’Iraq, seraient sans influence sur des obligations qui ont pour fondement nécessaire et suffisant la résolution 687 elle-même, et elle seule. Les obligations les plus contraignantes imposées à l’Iraq le sont au surplus, en matière de désarmement chimique ou balistique, en dehors de tout traité en vigueur. La référence à certains traités présente alors une double signification. Elle intègre d’abord l’exigence de leur respect, fondée sur un consentement que l’Iraq est invité à renouveler, dans le cadre du maintien de la paix au sens du Chapitre VII. Elle lui permet ainsi de formuler les avertissements qui lui paraissent opportuns. Ensuite, elle représente l’approche, et en quelque sorte l’environnement juridique du noyau dur que constituent les décisions unilatérales qui imposent à l’Iraq un processus contrôlé, voir internationalement conduit, de destruction d’armements existants ou en voie d’acquisition. – b) Décisions. Plus spécifiquement formulées aux § 8, 9, 10 et 12, auxquels on peut adjoindre le § 32 de la section H, elles visent nommément l’Iraq. On distinguera ici dans les dispositions en cause ce qui le concerne spécialement. D’autres éléments s’adressent en effet aux Nations Unies elles- mêmes, soit à la Commission spéciale, soit au Secrétaire général, soit à certaines institutions spécialisées. Ils appartiennent au dispositif institutionnel mis en oeuvre pour l’exécution et le contrôle des décisions arrêtées (infra, C). Ces décisions obéissent à une démarche opératoire, qui invite à décomposer plusieurs étapes. Elles ne sont pas nécessairement présentées dans cet ordre par les différents paragraphes, mais on peut aisément le reconstruire. Des engagements de principe sont d’abord exigés de l’Iraq. Il doit ensuite accepter des opérations de destruction sur son sol, et concourir à l’exécution de ces opérations; il doit enfin accepter que certaines procédures de vérification lui soient applicables. 1. Engagements de principe de l’Iraq. Ils comportent renonciation à se doter de certains armements, ou à utiliser certains moyens de combat. Il s’agit du terrorisme (§ 32), des armes chimiques et biologiques (§ 10) et de certains missiles balistiques (§ 10) ainsi que des armes nucléaires et éléments précurseurs (§ 12). Dans la plupart des cas, les engagements inconditionnels exigés de l’Iraq débordent du cadre des traités existants, et encore plus des règles du droit international général ou coutumier, aux termes desquelles chaque Etat est responsable de sa sécurité et libre de développer les moyens militaires appropriés, sauf restriction spéciale. Les règles coutumières ne sont au demeurant mentionnées à aucun titre dans la résolution 687. Quant aux traités, on l’a dit, ils constituent l’environnement ou l’approche juridique des interdictions spécifiques, mais n’en constituent nullement la base. Il s’agit donc d’un droit d’exception imposé à l’Iraq. On peut aisément le comprendre. Les traités en vigueur, même respectés par l’Iraq, apparaissent insuffisants pour répondre à la situation créée. Le problème n’est donc pas le respect ou l’exécution des traités, mais l’établissement d’obligations nouvelles et plus étendues que les règles conventionnelles et a fortiori coutumières [[ Il s’y ajoute l’imprécision substantielle de la coutume. Cependant, pour la résolution 37/98 D qui prévoyait un mécanisme d’enquête par le Secrétaire général en cas d’usage allégué d’armes chimiques ou biologiques, l’Assemblée générale mentionnait, à côté du Protocole de Genève, les coutumes internationales pertinentes.]]. On peut généraliser cette observation. Le droit du Conseil de sécurité, surtout dans le cadre du Chapitre VII, est un droit d’exception. Il correspond à une situation d’urgence, à une sorte d’état de nécessité. Il ne peut être jugé à l’aune de la légalité ordinaire, que, suivant le paradoxe usuel en cas de circonstances exceptionnelles, il a pour objet de rétablir même en la bousculant quelque peu. Le Chapitre VII est en quelque manière un article 16 logé au coeur de la Charte. Etabli pour régler des crises ou des conflits, il devrait s’appliquer à des situations transitoires. L’un des problèmes que soulève à cet égard la résolution 687 est que la plupart des mesures qu’elle édicte ont une vocation permanente. La pérennité de certaines d’entre elles impose dans l’immédiat leur application continue, mais doit conduire à s’interroger sur leur avenir (infra, III). – La renonciation au terrorisme, exigée par le § 32 qui est situé hors de la section C, peut néanmoins lui être adjointe. L’Iraq doit condamner « catégoriquement tous actes, méthodes et pratiques de terrorisme », s’engager à ne pas y recourir, et informer le Conseil qu’il n’en commettra ou n’en facilitera pas, et « ne permettra à aucune organisation ayant pour but de perpétrer de tels actes d’opérer sur son territoire ». Pour ferme qu’elle soit en apparence, cette position du Conseil reste cependant au seul plan normatif des engagements de principe, et n’est pas accompagnée, comme pour les autres, de mesures concrètes d’exécution et de vérification. Ainsi est-elle extérieure au cadre formel de la section C, et intervient-elle en quelque sorte au titre de voiture-balai. A la raison politique générale précédemment mentionnée, qui conduit probablement certains Etats membres ou proches de la coalition à craindre que l’on n’aille trop loin en la matière, et par exemple que l’on ne rôde des procédures internationales coercitives contre le terrorisme qui un jour pourraient se retourner contre eux [[ Le représentant du Zimbabwe déclare ainsi devant le Conseil que -rien dans ce paragraphe ne fait allusion ou ne s’applique au combat des peuples sous occupation qui luttent pour leur autodéterminations,S.PV/2981p. 57.]], s’ajoutent des difficultés concrètes. Comment, sans pénétrer au cœur même de l’appareil d’Etat et sans connaître ses mécanismes les plus secrets, exécuter directement un tel engagement et comment, à travers des procédures internationales, en vérifier le respect? La coopération administrative, policière, voire militaire entre Etats virtuellement cibles des activités terroristes n’est-elle pas plus adéquate, et n’a-t-elle pas démontré, quoique discrètement, son efficacité au moment de la crise et du conflit du Golfe ? – La renonciation aux armes chimiques et biologiques, prévue au § 10, comprenant l’emploi, la mise au point, la fabrication ou l’acquisition de ces armes, ainsi que des « sous-systèmes et composants et toutes les installations de recherche-développement d’appui et de production », va au-delà des traités en vigueur. Elle n’est pas exigée par le Protocole de Genève, et si elle rentre dans le cadre de la Convention de 1972 pour les armes biologiques, l’Iraq n’y était pas partie au moment de l’adoption de la résolution 687. Cette renonciation, qui suit dans le texte les engagements relatifs à la destruction de ces éléments, prévus au § 8, leur sert d’appui et de garantie. – La renonciation aux missiles balistiques d’une portée supérieure à 150 km (§ 10), ainsi qu’à « tous les principaux composants et (aux) installations de réparation et de production » est également extérieure à tout traité. Le souci de limiter la prolifération de tels missiles est aujourd’hui très vif pour les pays occidentaux et plus largement les pays industrialisés. Il ne s’exprime cependant pas par un système conventionnel multilatéral mais par (les mesures concertées entre exportateurs que les importateurs virtuels sont invités à accepter, avec le M.T.C.R. (114) [[Ou RTCM, régime de contrôle de la technologie des missiles, initialement conçu entre les membres du « G7 » en 1987, étendu depuis lors à une vingtaine de pays.]]. L’obligation ici imposée va bien au-delà, car elle s’appuie sur la détention réelle des éléments prohibés et non sur sa simple virtualité. – La renonciation à l’acquisition ou la mise au point « d’armes nucléaires ou de matériaux pouvant servir à en fabriquer, ni de sous-systèmes et composants, ni de moyens de recherche-développement, d’appui ou de production y ayant trait » est formulée dans un § spécial, le § 12. Elle double les obligations du Traité sur la non prolifération, auquel l’Iraq [[Signé le 1er juillet 1968, le TNP est en vigueur depuis le 5 mars 1970. L’Iraq l’a ratifié le 29 octobre 1969.]] est partie, sans s’y substituer. Elle ne constitue cependant pas une simple répétition. Elle place en effet le respect de cet engagement, pris devant le Conseil de sécurité, sous sa responsabilité immédiate, et l’en institue en quelque sorte le garant, comme pour les renonciations précédemment mentionnées. Comme ces dernières, elle est également accompagnée d’un mécanisme international de destruction qui donne à ces engagements déclaratoires une portée opérationnelle. 2. Mesures de destruction. Du point de vue de l’Iraq, il s’agit davantage de mesures passives puisqu’il doit, aux termes du § 8, « accepter inconditionnellement que soient détruits, enlevés ou neutralisés, sous supervision internationale » les armes ou éléments faisant l’objet des renonciations précédentes. Il est néanmoins conduit à coopérer à une entreprise qu’il ne maîtrise pas, mais qui se déroule sur son territoire et doit comporter diverses facilités en termes d’immunités, d’accès aux installations ou aux sites, de circulation et d’assistance logistique. La résolution 687, qui recourt en la matière à l’imperatoria brevitas ne manque pas de soulever à cet égard de nombreux problèmes de mise en oeuvre, soit juridiques, soit politiques. L’atteinte à la souveraineté territoriale, et au coeur de la souveraineté puisqu’elle concerne les moyens de défense et de sécurité de l’Etat, est ici maximale. Les engagements précédents, dans la mesure où ils restent déclaratoires, et même s’ils sont imposés, laissent à l’Iraq la détermination des procédures et moyens d’exécution et de respect. S’agissant de renonciations, ils n’exigent pas de comportements positifs, mais de simples abstentions. Celles-ci pourraient exiger une adaptation de la législation interne [[Notamment en matière de contrôle des activités internes. I:article IV de la Convention de 1972 sur les armes biologiques comporte ainsi un engagement de prendre les mesures internes appropriées.]], que la résolution 687 n’impose pas. En revanche, l’Iraq doit accepter l’existence d’incursions et d’activités sur son territoire, la conduite d’inspections [[Voir notamment les § 9 a et 12.]] et d’opérations de destruction qu’au minimum il ne doit pas entraver, et auxquelles il est nécessairement conduit à concourir. Aussi les principales difficultés d’application de la résolution 687 se sont-elles posées dans ce Cadre, et ont nécessité la prise de nouvelles mesurespar le Conseil, afin de préciser et de renforcer ses modalités d’exécution (infra, III). Au surplus, la résolution impose d’ores et déjà un certain concours de l’Iraq, même si pour l’essentiel il est limité à de simples déclarations. Il doit en effet, dans un délai de quinze jours suivant l’adoption du texte, préciser l’emplacement de tous les articles qui seront enlevés ou détruits, en indiquant les quantités et les types (§ 9a); s’agissant des matériaux nucléaires, il doit en outre « placer tous matériaux en sa possession qui pourraient servir à la production d’armes nucléaires » sous le contrôle de l’AIEA afin qu’en soit organisée « la garde et l’enlèvement » (§ 12). Ces déclarations constituent la base initiale des inspections menées par les Nations Unies et des opérations de destruction, mais non une base exclusive, car les compétences et pouvoirs des organes désignés par la résolution sont beaucoup plus larges (infra, C et III). Le concours de l’Iraq est même opérationnel, au moins en principe, lorsqu’il lui est demandé de procéder directement à la destruction de « ses capacités en missiles, y compris les lanceurs », sous la supervision de la Commission spéciale. Ceci n’exclut pas que la destruction puisse être réalisée directementpar les Nations Unies, mais peut permettre à l’Iraq, s’il accepte de coopérer, d’échapper à des mesures trop intrusives, s’agissant de matériels dont l’expérience a montré qu’ils étaient très faciles à dissimuler. 3. Mesures de vérification. Elles sont à la fois indispensables si l’on veut que les engagements acceptés soient crédibles, devraient avoir un caractère permanent comme les engagements en cause, mais restent embryonnaires dans le cadre de la résolution 687. Là encore, la vérification visée ne correspond pas à la logique traditionnelle en matière de traités relatifs au désarmement [[S. Sur, Une approche juridique de la vérification en matière de désarmement ou de limitation des armements, UNIDIR, Research Paper n° 1, 1988 ; La vérification des traités et accords relatifs au désarmement et à la limitation des armements : moyens, méthodes et pratiques, UNIDIR, Rapport de recherche, 1991.]]. Dans leur cadre, elle est consensuelle et en principe réciproque. Elle est ici, comme les engagements eux-mêmes, imposée et discriminatoire. Elle concerne plus spécialement les armes et matériaux nucléaires (§ 12 et 13), pour lesquels l’Iraq doit accepter un plan « de contrôle et de vérification continus » élaboré par l’AIEA, et repose sur un inventaire des matériaux et des inspections donnant effet aux garanties de l’agence. Toutefois, et c’est le seul point sur lequel apparaît une relative protection de l’Iraq, il est fait référence à ses « droits et obligations », en vertu du traité sur la non prolifération. Il semble au demeurant que le souci de protéger les droits de l’Iraq soit secondaire, et qu’il s’agisse plutôt de ne pas inquiéter les autres parties au TNP, qui pourraient craindre que ce précédent ne menace leurs intérêts et ne constitue l’amorce de procédures plus rigoureuses, et surtout unilatérales, dans le domaine nucléaire [[Les insuffisances démontrées des garanties de l’AIEA ne manquent pas de poser un problème qui pèsera sur la Conférence qui doit se tenir en 1995 pour décider de l’avenir du TNP (infra, III).]]. Les activités couvertes par les garanties de l’agence sont en effet, au moins en théorie, des activités pacifiques et les droits des parties pour le développement pacifique de l’énergie nucléaire ne sont pas affectées par le TNP. Les autres engagements sont soumis à une procédure de vérification plus indéterminée. La vérification est certes impliquée par les inspections et l’ensemble du régime coercitif imposé à l’Iraq. Elle est également prévue par le § 10 en ce qui concerne les armes chimiques, biologiques et les missiles prohibés. Elle doit faire l’objet d’un plan qu’il est demandé au Secrétaire général d’élaborer et de soumettre à l’approbation du Conseil dans un délai de cent vingt jours (infra, c). La compétence du Conseil de sécurité pour procéder à la vérification du respect des engagements de l’Iraq n’est pas douteuse. Si en effet, de façon générale, les organisations internationales n’ont pas compétence pour vérifier des obligations entre tiers [[Voir l’étude du Secrétariat sur Le rôle des Nations Unies dans le domaine de la vérification, Série d’études, n° 20, avril 1991.]], les engagements de l’Iraq sont pris devant le Conseil et leur respect peut donc être vérifié par lui. Mais il est singulièrement dépourvu de moyens pour y procéder, et les tentatives pour établir un système multilatéral de vérification dans le cadre des Nations Unies [[Voir par exemple l’« initiative des six puissances », Argentine, Grèce, Inde, Mexique, Suède et Tanzanie tendant à l’élaboration d’un système multilatéral intégré de vérification au sein des Nations Unies (1988), dont dérive l’étude précitée.]] n’ont pas dépassé un stade exploratoire. Aussi bien le Conseil devra-t-il rester dépendant de moyens techniques nationaux, dont disposent seules quelques grandes puissances, et qu’elles n’entendent pas partager ou internationaliser [[Diverses propositions, comme celle tendant à l’établissement d’une Agence internationale de satellites de contrôle (AISC ou ISMA), ou d’une Agence spatiale internationale de surveillance ont été présentées respectivement par la France (1978) et l’URSS (1988). En 1988, la France a également proposé, à titre de première étape, la création d’une Agence de traitement d’images satellitaires (ATIS ou APSI). Plus concrètement et sur une base régionale, a été établi en 1991 un centre de données satellitaires, qui est un organe subsidiaire de l’UEO et dont le siège est en Espagne.]]. Le dispositif institutionnel de la résolution 687 demeure en la matière à l’état d’ébauche ponctuelle, et relève largement de la défausse sur les mécanismes existants de l’AIEA. Or, si l’on en juge par le fait que les installations nucléaires de l’Iraq étaient d’ores et déjà sous son contrôle, le problème est loin d’être résolu (infra, III). – c) Mécanisme institutionnel. Il est pour l’essentiel prévu et organisé par les § 9, 10, 12 et 13 de la section C. Il s’agit également de décisions, mais destinées à produire leur effet au sein des Nations Unies, lorsqu’elles concernent le Secrétaire général et le Secrétariat, ou entre des organisations appartenant à la famille des Nations Unies lorsqu’elles s’adressent aux institutions spécialisées. Dans l’ensemble, le mécanisme est léger, surtout si on le rapporte à l’ampleur des missions qui lui incombent. Dans sa structure, il associe divers organismes et combine un aspect politique, administratif et technique. 1. Caractéristiques. – Le mécanisme a d’abord été établi avecune grande rapidité, qui contraste avec la léthargie que l’on reproche souvent aux Nations Unies. Quelques jours seulement après la fin des combats et alors que l’Organisation était jusqu’alors demeurée relativement passive, elle est soumise – à tout le moins le Secrétaire général et une partie du Secrétariat – à une véritable mobilisation. Les délais indiqués dans la résolution 687 pour le développement du mécanisme sont extrêmement brefs – quinze jours pour la réception de déclarations remises par l’Iraq; quarante cinq jours pour présenter un plan prévoyant l’ensemble des opérations. Celles-ci comportent la constitution de la Commission spéciale, qui, doit immédiatement procéder à des inspections initiales (§ 9 b i), le déroulement des actions d’enlèvement ou de destruction des matériels prohibés, le concours de l’AIEA sur toutes les questions nucléaires, avec un régime identique d’inspections immédiates. Le plan lui-même doit pouvoir être exécuté dans un délai de quarante cinq jours, ce qui devrait conduire à terminer l’ensemble en trois mois. On reste dans une logique militaire. En toute hypothèse, ces délais sont marqués par un volontarisme très optimiste, qui tend à exploiter le plus rapidement possible une situation favorable. Elle est rapidement apparue beaucoup plus complexe et plus difficile (infra, III). L’indication de délais très brefs a cependant le mérite d’éviter tout atermoiement et de conduire à une série d’actions continues. – Le mécanisme repose ensuite sur un principe d’économie des moyens. Les innovations sont très limitées et beaucoup plus fonctionnelles qu’institutionnelles. Ainsi lorsqu’on confie à l’AIEA des missions qui, pour rentrer dans son domaine de compétence, s’éloignent considérablement de ses activités ordinaires, ce qui ne laisse pas de la placer dans une situation difficile. Sur le plan institutionnel, seule est nouvelle la Commission spéciale, soumise à l’autorité du Conseil et organisme léger. Quant au Secrétariat, il est conduit à redéployer des activités à partir des ses ressources humaines existantes. I:adaptabilité et la flexibilité des Nations Unies sont certes démontrées, mais il est clair que la minceur de l’ensemble donne un rôle essentiel à l’appui des Etats membres qui acceptent de coopérer avec le Conseil. Sans doute ces Etats membres, et spécialement les Etats-Unis, depuis de longues années attachés à un fonctionnement sinon minimum du moins au coût le plus faible possible de l’Organisation, n’ont-ils pas souhaité que l’ampleur de l’opération puisse être utilisée comme prétexte pour en renforcer les moyens et en gonfler les effectifs. Il est vrai qu’il aurait été difficile, compte tenu de la brièveté des délais, de procurer au Conseil, en nombre important, un personnel à la fois indépendant et compétent pour les activités spécifiquesenvisagées.Ilest également vrai que les problèmes de financement de l’ensemble du processus sont loin d’être résolus, en dépit de la solution de principe qui consiste à faire payer l’Iraq [[Voir G. COTTEREAU, infra.]]. Il n’en demeure pas moins que le Conseil paraît mieux en mesure d’utiliser des procédés normatifs que des techniques opérationnelles. Le mécanisme institutionnel est à la fois le bras séculier, la condition d’efficacité et le point faible de l’ensemble, surtout si on le compare à l’impressionnant déploiement militaire qui le précédait et à l’ombre duquel il a été créé. 2. Eléments. Quatre éléments sont à distinguer, qui à des titres divers associent les aspects politiques, administratifs et techniques : le Conseil de sécurité lui-même; la Commission spéciale; le Secrétaire général et le Secrétariat; les institutions spécialisées associées, essentiellement l’AIEA de Vienne. – Le Conseil de sécurité reste d’abord au centre du processus, dont il maîtrise et contrôle l’organisation et le déroulement. Le § 34 et dernier l’indique pour l’ensemble de la résolution, puisque le Conseil reste « saisi de la question » et peut « prendre toutes nouvelles mesures » pour « assurer l’application de la présente résolution ». Il a en effet été conduit à plusieurs reprises à prendre des nouvelles mesures, adaptant ou précisant la résolution 687, au fur et à mesure que surgissaient des difficultés d’application sur le terrain (infra, III). Plus analytiquement, au-delà de l’adoption de la section C qui prévoit le désarmement partiel de l’Iraq, il intervient aux divers stades de sa mise en oeuvre. Il approuve les plans qui lui sont présentés par le Secrétaire général. Il dispose d’une compétence d’orientation et d’instruction tant à son égard qu’à celui de la Commission spéciale, organe subsidiaire. Il conserve en outre le monopole et n’envisage nullement d’utiliser le relais ou l’appui de l’Assemblée générale. L’application intensive du Chapitre VII est en même temps une application exclusive à son profit [[On sait que l’article 12 de la Charte, tout en protégeant sa prépondérance, l’autorise à demander à l’Assemblée de prendre des recommandations sur les affaires dont il s’occupe.]]. – La Commission spéciale est, dans la résolution 687, un organisme qui reste largement en pointillé. Rien n’est dit sur sa composition, sur ses liens précis avec le Conseil, sur sa mission générale. Il faut attendre le rapport demandé au Secrétaire général par le Conseil, et adopté par lui, pour qu’elle soit concrètement établie [[Rapport S/22614, 17 mai 1991, approuvé par la résolution 699 (17 juin 1991).]]. Elle comprend un Président exécutif et un Président exécutif adjoint, nommés par le Secrétaire général avant même la désignation des 19 autres membres. Il s’agit respectivement d’un diplomate suédois, l’Ambassadeur Rolf Ekeus, et d’un universitaire américain, H. Robert Gallucci, ancien fonctionnaire du Département d’Etat et de l’A.C.D.A. [[ Arms Control and Disarmament Agency, organe du Département d’Etat.]]. On notera que le Président n’est pas élu par les membres [[ MM. Paal Aas (Norvège), Ken Adachi (japon), B.N.C. Agu (Nigeria), Andrzej Badek (Pologne), Bryan C. Barrass (Royaume Uni), Peter von Butler (Allemagne), Armando Caputo (Italie), Ronald Cleminson (Canada), John Gee (Australie), Helmut Hönig (Autriche), B.A. Kuvshinnikov (URSS), A.J.J. Ooms (Pays-Bas), Mme Marjatta Rautio (Finlande), Michel Saint-Mleux (France), Roberto Sanchez (Venezuela), Simandjurtak (Indonésie), Miroslav Splino (Tchécoslovaquie), Emile Vanden Bemden (Belgique), Yuan Renfeng (Chine).]] ni désigné directement par le Conseil, mais par le Secrétaire général. Il en résulte que le fonctionnement de la Commission n’est pas réellement collégial et qu’elle a tendu vers une spécialisation fonctionnelle individuelle de ses membres (infra, III). Quant à l’équilibre géographique, une part importante revient à des ressortissants occidentaux, qui représentent plus de la moitié de l’effectif. La participation de ressortissants de pays non alignés est beaucoup plus limitée, trois seulement provenant de ce qu’il est convenu d’appeler les pays du Sud [[ Indonésie, Nigeria, Venezuela. Plus de la moitié des membres proviennent au surplus de pays européens.]]. Situation qui traduit un certain désengagement de ces pays, peu désireux d’être associés à une opération que nombre d’entre eux considèrent parfois avec perplexité, sinon avec méfiance. La Commission, organe subsidiaire du Conseil, est un organe intégré. Elle n’est pas constituée de représentants d’Etats membres mais d’agents de l’organisation. En réalité, conformément à l’usage habituel en la matière, et au-delà de l’indépendance de ses membres qui dépend largement des traditions de leurs pays d’origine, cette composition doit beaucoup aux consultations au sein du Conseil comme avec les pays intéressés, et chaque membre apparaît comme un interlocuteur privilégié de son administration nationale. Ces membres ne sont pas au surplus totalement au service de l’Organisation et conservent leurs activités extérieures éventuelles. Leur rôle cumule les aspects politiques – pour tout ce qui concerne les rapports avec le Conseil et les Etats membres’- administratif – relations avec le Secrétariat – et technique, en raison de la spécialisation professionnelle de beaucoup d’entre eux. Il est également opérationnel puisque la Commission supervise ou exécute les opérations de destruction (infra, III). – Le Secrétaire général apparaît, au moins dans les textes, comme l’homme orchestre du processus.11 doit notamment préparer les plans de mise en oeuvre du désarmement prévus par le § 9 et de la vérification prévue par le § 10; sur cette base, il nomme les membres de la Commission spéciale; il reçoit les déclarations demandées à l’Iraq; il assure les relations avec les institutions spécialisées et surtout l’AIEA. Il dirige également l’action du Secrétariat en la matière. Il n’est nullement cantonné à un rôle d’exécutant mais se voit attribuer des tâches multiples et très différentes, lesquelles peuvent comporter une part notable d’initiative. Sa mission comprend globalement la préparation et l’exécution des décisions du Conseil, ce qui constitue l’activité normale d’un organe administratif Cependant, pour être non négligeable, sa capacité d’initiative est plus restreinte que dans nombre de missions qui lui ont été confiées par le Conseil, et dans lesquelles ce dernier était moins désireux de s’impliquer directement. – Les institutions spécialisées mentionnées par la résolution 687 sont l’OMS et surtout l’AIEA. Le Directeur général de l’OMS est consulté en tant que de besoin pour l’élaboration des plans prévus au § 9. Mais l’agence de Vienne et son Directeur sont associés beaucoup plus étroitement aux opérations de destruction et de vérification requises dans le domaine nucléaire. Le Directeur de l’Agence reçoit, parallèlement au Secrétaire général, les déclarations pertinentes de l’Iraq ; les matériaux « pouvant servir à la production d’armes nucléaires » sont placés sous le contrôle exclusif de l’agence afin qu’elle en « assure la garde et l’enlèvement », (§ 12), avec le concours de la Commission spéciale; elle doit procéder « immédiatement » (§ 13) à une inspection sur place des capacités nucléaires de l’Iraq ; préparer dans les quarante cinq jours un plan d’élimination, le mener à bien dans le même délai; préparer enfin un plan de vérification continue. En d’autres termes, l’Agence est chargée dans le domaine nucléaire de l’essentiel des fonctions confiées pour le reste au Secrétaire général, dont le rôle est en la matière celui « d’intermédiaire » (§ 13) du Conseil auprès de son Directeur. Ce rôle est au surplus explicité dans la résolution 687 elle-même et non dans le plan préparé par le Secrétaire général. Si elles sont ainsi concentrées dans la section C, les mesures de désarmement de l’Iraq n’y sont pas en fait enfermées. D’autres dispositions y concourent, et notamment celles qui figurent à la section F, lorsqu’elle maintient et précise l’embargo sur la vente et fourniture d’armes, matériels et technologies à usage militaire (§ 24). C’est toutefois poser un problème plus général et aborder un autre aspect de la résolution 687, également largement débattu voire controversé – celui du maintien des mesures coercitives antérieurement arrêtées par le Conseil, spécialement par la résolution 661 du 6 août 1990. D. – MAINTIEN DES MESURES COERCITIVES ANTÉRIEURES Dans la phase qui a précédé les opérations militaires, et dans le cadre d’une action coercitive dirigée par le Conseil et comportant des mesures économiques de contrainte et de pression à l’encontre de l’Iraq, avait été arrêté un ensemble de dispositions établissant un embargo puis un véritable blocus économique de l’Iraq [[ J. VERHOEVEN, A.F.D.I. 1990, préc.]]. Elles correspondaient à une tentative visant à obtenir l’évacuation du Koweit par des voies pacifiques quoique coercitives. Elles ont été ensuite remplacées par l’autorisation implicite de recourir à la force qui a servi de base juridique à l’action militaire des Etats de la coalition. Au moment où celle-ci se termine, et se termine par un succès, où donc le Koweit est libéré, l’Iraq contraint d’accepter un cessez-le-feu accompagné des conditions très sévères posées par le Conseil, le maintien de telles sanctions conserve-t-il un sens ? Ne devraient-elles pas être, sinon automatiquement, du moins logiquement levées puisque leur objectif a disparu en étant réalisé? Il resterait loisible au Conseil de reprendre ultérieurement tout ou partie de ces mesures si le comportement de l’Iraq le justifiait à nouveau. Ce n’est pas la voie que suit le Conseil. Il adopte au contraire la démarche inverse. Il prévoit leur maintien de principe [[Dès le § 1, qui « confirme les dispositions » de toutes les résolutions antérieures, « sous réserve des modifications expresses ci-après ».]], sous réserve de certains assouplissements, immédiats ou ultérieurs. La pression contre l’Iraq est donc maintenue, et ceci de façon virtuellement indéfinie. Cependant, même si le Conseil se réfère expressément à la résolution 661 [[Aux § 20, 22 à 24, 29.]], qui était la base initiale des mesure en cause, le contexte nouveau dans lequel elles se situent en modifie profondément la signification. Cette transformation apparaît à trois points de vue : elle comporte un renversement de la procédure; un changement d’objectifs et une démultiplication de l’objet des mesures maintenues. 1 – Renversement de procédure Le maintien de principe des mesures est implicite dans la résolution 687 et se dessine à travers les assouplissements ou précisions pratiques dont elles font l’objet. L’intérêt essentiel de ce maintien est d’exiger, pour leur modification ou leur abolition, une décision positive du Conseil, qui ne peut être adoptée qu’avec le consentement ou la non-opposition des membres permanents. En d’autres termes, la levée de ces mesures de contrainte est subordonnée à l’accord de tous les membres permanents, et concrètement, au bon vouloir des Etats-Unis. Si l’attitude inverse avait été choisie, qui eût consisté à constater que ces mesures n’avaient plus d’objet, mais que l’on pouvait les reprendre en cas de besoin, une nouvelle décision positive aurait dû être adoptée, et le veto d’un membre permanent aurait pu alors protéger l’Iraq. Cette différence souligne l’effet du verrou de veto. Elle indique également qu’au fond les Etats-Unis n’ont pas à ce moment une confiance totale dans l’action future du Conseil et qu’ils préfèrent conserver une disposition acquise plutôt que de courir le risque d’y renoncer et de ne pouvoir ensuite la reprendre. Certes, comme le déclare le représentant des Etats-Unis au Conseil [[S/PV.2981, p. 88.]], «la résolution 687 crée un processus dynamique et souple qui lie la levée des sanctions à (sa) mise en oeuvre ». En effet, le § 21 par exemple prévoit une procédure d’examen par le Conseil tous les soixante jours, « afin de déterminer, au vu de la politique et des pratiques suivies par le Gouvernement iraqien… s’il y a lieu de limiter ou de lever les interdictions… visées ». Mais il n’y a là nulle automaticité et l’appréciation de l’opportunité de tout allégement est laissée à la discrétion du Conseil, et en pratique de tout membre permanent. C’est en réalité une garantie du maintien des mesures coercitives, dont certaines sont au surplus présentées par les Etats-Unis comme étant prises à jamais. Ces mesures risquent donc de rester en vigueur jusqu’à ce que leurs objectifs, tels qu’entendus par les membres permanents, et par le plus puissant d’entre eux, soient atteints. Mais ces objectifs ne sont pas d’une parfaite clarté. Il n’est en tout cas pas évident qu’ils soient tous exprimés, et tous partagés par les membres du Conseil. 2 – Changement d’objectifs L’objectif initial était clair: il s’agissait, aux termes de la résolution 661, d’obtenir le respect de la résolution 660 du 2 août 1990, demandant l’évacuation du Koweit. La résolution 661 le confirme. Or il est atteint [[Cet argument est développé par le représentant de Cuba, qui estime que le Conseil a « l’obligation de lever toutes les sanctions économiques…, car ces sanctions ont été imposées dans certaines circonstances particulières qui n’existent plus… », Ibidem, p. 63-65.]]. Dès lors le maintien des mesures coercitives a une autre finalité. S’agit-il de « sanctions », de caractère punitif, réprimant les atteintes au droit international commises par l’Iraq? Le vocabulaire usuel pourrait le donner à penser. Mais si l’on admet que les sanctions sont tournées vers la répression et le passé, ce n’est pas le cas. Il s’agit bien plutôt de réaliser des objectifs ultérieurs, de moyens de pression et de contrainte. Tels qu’ils sont exprimésparlarésolution687, ils se situent dans soncadre.Le§ 28 indique que les décisionsencause serontrevuesà intervalles réguliers… « en tenant compte de la mesure dans laquelle l’Iraq se sera conformé » (à la présente résolution) « et des progrès généraux qui auront pu être faits en ce qui concerne la maîtrise des armements dans la région ». Cette formule explicite le § 21 précité. Elle y ajoute cependant une condition supplémentaire qui en élargit les objectifs : la maîtrise des armements dans la région, qui constitue l’un des fondements des mesures de désarmement del’Iraq. Or la réalisation de cet objectif ne dépend ni de l’Iraq seul, même s’il respecte totalement ses obligations, ni même du Conseil de sécurité seul. Elle suppose des accords applicables à l’ensemble de la région, voire conclus dans un cadre régional par les Etats intéressés. On voit par là que l’objectif est relativement indéfini, ce qui peut fournir une base – ou un prétexte – pour le maintien également indéfini des mesures. Divers membres du Conseil ont exprimé leur perplexité à cet égard. Ils ont notamment insisté sur le fait que ces mesures devaient être réellement évolutives, et mis en cause les dispositions susceptibles de frapper plus directement la population iraqienne, sans effet réel sur la situation militaire du pays [[Le représentant du Yémen s’est demandé en quoi l’arrêt d’importations de livres, vêtements, ustensiles de cuisine, matériaux de construction, réfrigérateurs, climatiseurs aurait des effets « sur la situation militaire en Iraq », Ibidem, p. 47-50. Un représentant de l’Inde a souhaité que toutes les « sanctions non militaires » soient levées dès que l’Iraq aurait accepté la résolution, Ibidem, p. 76.]]. Le représentant iraqien s’est pour sa part exprimé avec vigueur. Il a déclaré que, dès lors que les résolutions du Conseil étaient dans l’ensemble acceptées par son pays, les raisons qui avaient justifié leur édiction avaient disparu, et en conséquence que leur maintien « contreviendrait à la Charte des Nations Unies et pourrait être considéré comme une agression économique et une violation flagrante de la Charte des droits et des devoirs économiques des Etats et des Pactes des droits de l’homme… ». Il a également mis en cause l’attitude des Etats-Unis, considérant que « le nouvel ordre mondial est un ordre qui (leur) permettra d’imposer leur souveraineté à la communauté internationale, d’utiliser le Conseil de sécurité et la Charte des Nations Unies pour piller légitimement les ressources économiques des autres pays et d’imposer leur hégémonie au monde entier, ouvrant ainsi la voie à une ère coloniale plus cruelle… » [[Ibidem, p. 33-35.]]. Cet appel implicite à la sensibilité des pays du tiers monde n’a pas eu d’écho direct au sein du Conseil [[Le représentant du Zaïre souscrit au maintien des mesures coercitives (p. 52), comme celui du Zimbabwe (p. 57), ou, avec plus de réticences, celui de l’Equateur.]]. Il n’en exprime pas moins une crainte diffuse. Pour les Etats-Unis, leur représentant s’est limité à une analyse technique et a plutôt évoqué les conditions de la levée des mesures, considérant qu’elle devait constituer une « incitation à l’application de la résolution aussitôt que possible » [[Ibidem, p. 88.]], transformant en quelque sorte le bâton en carotte virtuelle. Le représentant britannique a été plus loin pour sa part, adoptant, comme son pays en général dans cette affaire [[Tout au moins durant la présence de Mme Thatcher aux affaires.]], une position en flèche. Sans lien apparent avec ces mesures, il a déclaré que : « mon gouvernement estime qu’il sera impossible à l’Iraq de rejoindre la communauté des nations civilisées tant que Saddam Hussein conservera le pouvoir » [[S/PV.2981, p. 116.]]. Peut-être était ce ainsi dévoiler le sens profond du maintien des dispositions coercitives antérieures, ou plutôt désigner la condition réelle de leur levée. D’autres déclarations, hors du cadre des Nations Unies [[Divers articles de la presse américaine à l’automne 1991 ont indiqué que le Gouvernement des Etats-Unis se préoccupait d’obtenir un changement de régime en Iraq, à partir d’une solution locale. L’objectif a été ouvertement affirmé par le Président Bush à l’occasion du premier anniversaire du déclenchement des opérations militaires contre l’Iraq (Le Monde, 18 janvier 1992).]], conduisent à le penser. Il est clair que la persistance de difficultés économiques, pesant, volens nolens, sur la population, conduit à une érosion de la légitimité du gouvernement iraqien, et menace sa stabilité. Ainsi l’objectif réel des mesures ne serait plus l’évacuation du Koweit et pas seulement l’application rapide et complète de la résolution 687, mais l’éviction du régime actuel de l’Iraq. Objectif publiquement inavouable à l’époque, d’autant plus que l’occasion de l’atteindre n’avait pas été saisie au moment de l’action militaire de la coalition [[ Les termes de l’habilitation de la résolution 678 étaient en effet si larges qu’ils n’excluaient pas une action allant jusqu’au renversement du Gouvernement iraqien, qui paraît avoir été exclu pour des raisons plus politiques que militaires, et ne faisait au surplus par l’unanimité au sein de la coalition. La France notamment n’en approuvait pas la perspective. Il paraissait à l’époque logique de dissocier la question politique et la question militaire.]]. Ces déclarations individuelles peuvent en effet conditionner la levée des dispositions de la Section D, grâce, au mécanisme du veto. Elles n’expriment pas pour autant l’intention commune du Conseil. Mais il est clair que l’objectif des mesures coercitives maintenues reste ouvert, qu’il est relativement indéterminé ou existentiel, et que seul l’avenir en dévoilera le sens ultime. Si l’on se fonde sur le contenu précis des mesures, on constate au surplus qu’il est diversifié et qu’il correspond à des objets différents qui justifient leur démultiplication. Il ne s’agit pas en effet d’un bloc, mais d’une gamme, et chacune d’elle peut connaître une évolution séparée. 3 – Démultiplication de l’objet Les différentes catégories de prohibitions ou restrictions visées ne n’appliquent pas qu’à l’Iraq mais concernent tous les Etats [[Y compris les Etats non membres, suivant une pratique déjà établie par le Conseil; J. VERHOEVEN, A.F.D.I., 1990, préc.]] ainsi que les organisations internationales, dans la mesure où elles s’attachent aux échanges de biens et services en provenance au à destination de ce pays. Elles ont le caractère de décisions, et à cet égard doivent l’emporter sur les dispositions nationales contraires. Elles supposent par exemple l’interruption de tous « contrats, accords, licences ou autres arrangement que ce soit » (§ 25). Le Conseil ne se reconnaît pas pour autant capable de lever directement la barrière des législations nationales et n’affirme par l’application immédiate de ces décisions dans l’ordre interne. Au contraire, il prévoit une procédure de mise en oeuvre qui comporte deux éléments. D’un côté il demande au Secrétaire général de soumettre à son approbation des directives qui soient ensuite communiquées aux Etats (§ 26) [[Ces directives ont été présentées au Conseil dans le Rapport S/22660 du 2 juin 1991 et approuvées par la résolution 700 (17 juin 1991). Les Etats et les organisations internationales sont tenus de s’y conformer et doivent rendre compte au secrétaire général dans les quarante cinq jours (§ 4).]] ; de l’autre il demande aux Etats membres d’adopter sur le plan national les mesures nécessaires pour appliquer la résolution en conformité avec les directives. Cette procédure ne s’impose en réalité que pour les Etats dont les juridictions, ou plus généralement le système juridique interne, n’accepteraient pas l’application directe des décisions du Conseil. Il est vrai que ce problème n’a eu que rarement l’occasion d’être posé auparavant, compte tenu du peu d’utilisation du Chapitre VII. S’agissant du contenu des mesures coercitives et de leur régime spécifique, trois catégories peuvent être distinguées en raison de leur objet, distinction qui entraîne des modalités d’application, et surtout de durée, différentes : la livraison de denrées alimentaires; l’importation de produits de base ou autres marchandises d’origine iraqienne; la fourniture ou vente à l’Iraq d’armes, matériels militaires, technologies sensibles et éléments associés. – a) Levée des interdictions relatives aux denrées alimentaires de première nécessité : cette levée est immédiate (§ 20). Elle ne paraît même pas subordonnée à l’acceptation par l’Iraq de la résolution 687. Elle correspond d’abord aux besoins objectifs de la population civile iraqienne, durement touchée par les privations résultant autant de l’embargo antérieur que du conflit lui-même. Le Conseil s’appuie sur un rapport présenté par le Secrétaire général [[Rapport établi par M. Ahtissari, envoyé du Secrétaire général, à la suite d’une mission en Iraq et au Koweit, chargé d’établir la nécessité de secours humanitaires urgents (S/22366 du 22 mars 1991), largement cité au cours des débats du Conseil.]] qui a souligné l’urgence de mesures humanitaires et le besoin de produits de première nécessité. La décision traduit également le souci de tenir compte de l’opinion publique internationale et d’éviter que l’Iraq ne puisse développer un mouvement de sympathie en sa faveur, en utilisant au profit du régime les souffrances de ses habitants [[La plupart des intervenants se sont félicités de cet assouplissement, déjà opéré à titre provisoire par le Comité des mesures de la résolution 661. Voir intervention du représentant de la Belgique, Président du Conseil de sécurité, S/PV.2981, p. 128.]]. En dépit de l’effet immédiat du § 20, son application n’est pas automatique [[Cette situation un peu compliquée traduit le compromis atteint sur ce point au sein du Conseil. Le représentant de l’Inde insiste sur les efforts déployés par les délégations des pays non alignés et regrette que l’on n’ait pas abouti à lever purement et simplement les mesures concernant tous les produits énumérés dans le rapport de M. Ahtissari, S/PV.2981, p. 75-76.]]. Elle reste subordonnée à l’approbation du Comité créé par la résolution 661 pour l’application de ses mesures coercitives, et composé de l’ensemble des membres du Conseil. La procédure est cependant « simplifiée et accélérées » par un régime « d’approbation tacite ». Elle concerne dans un premier temps les produits mentionnés dans le rapport du Secrétaire général, et doit ensuite être étendue, après nouvelle évaluation par le Comité du Conseil. Ces dispositions s’appliquent également aux « transactions financières connexes ». Celles-ci, qui supposent l’achat par l’Iraq des produits nécessaires, peuvent exiger qu’il exporte du pétrole pour obtenir les ressources correspondantes. A cet égard, l’autorisation du Comité du Conseil reste requise (§ 23). C’est dire que le garrot n’est que très peu desserré. – b) Maintien conditionnel de l’embargo: pour le reste, le régime restrictif antérieur reste en vigueur, ainsi que l’indique le § 21, dont la formulation est au demeurant contournée, puisqu’il ne traite que des conditions de son assouplissement. Il indique en effet que « les interdictions… visées » au § 20, et qui sont celles de la résolution 661, feront l’objet d’un réexamen tous les soixante jours. Cet examen aura pour but de déterminer si la politique suivie par l’Iraq, dans l’application de l’ensemble des résolutions, peut justifier un allégement. Plus spécifiquement, le § 23 subordonne la levée de l’embargo frappant les exportations de produits de base – produits pétroliers – et de marchandises iraqiennes ainsi que des transactions financières connexes à la réalisation de deux conditions cumulatives : qu’ai,t été approuvé par le Conseil le programme demandé au Secrétaire général tendant à la constitution d’un Fonds d’indemnisation alimenté par l’Iraq; que ce pays ait appliqué les dispositions de la section C (§ 8 à 13) relatives à son désarmement forcé. L’objet du maintien de l’embargo sur l’exportation des produits pétroliers est donc double: garantir le financement des indemnisations dues par l’Iraq et du fonctionnement des opérations des Nations Unies [[ G. COTTEREAU, infra.

]]; conforter les mesures coercitives imposant l’élimination de certains types d’armements et les renonciations définitives qui leur sont associées. Cette précaution supplémentaire, que certains estiment surabondante, témoigne de la méfiance qui continue d’animer le Conseil même après l’adoption de la résolution, et même après son acceptation par l’Iraq. Il n’entend pas se limiter à des déclarations ou engagements de principe. Il veut conserver des gages et entreprend d’assurer l’exécution des mesures qu’elle comporte par une pression maintenue et non par une présomption de bonne foi ou de bonne volonté de l’Iraq. La seule récompense que l’Iraq puisse escompter n’est pas l’assouplissement des contraintes nouvelles que lui impose la résolution 687, et qui sont en principe définitives. C’est seulement l’assouplissement de contraintes antérieures, reformulées dans un nouveau contexte et ainsi en réalité aggravées. Constatation encore renforcée lorsque sont en cause les mesures spécifiques relatives aux ventes ou transferts d’armes et technologies associées. – c) Maintien des interdictions de vente ou fourniture d’armes et de matériels militaires à l’Iraq : deux catégories doivent être distinguées à cet égard. – Pour ce qui est des armes classiques, y compris pièces de rechange, moyens de les fabriquer, technologies transférées et pouvant servir à la production, à l’utilisation ou au stockage de ces matériels, et enfin personnel d’appui technique ou de formation, sont interdits de façon réitérée, conformément à la résolution 661 et aux résolutions suivantes, la vente et la fourniture directe comme les actes visant à les favoriser (§ 24 a). Cette interdiction complète en fait le processus de désarmement imposé à l’Iraq par la section C en l’étendant aux armes classiques. Elle concerne même les forces paramilitaires, ce qui comporte une intervention virtuelle dans les capacités de maintien de l’ordre dont dispose le régime à l’égard de sa propre population. Ces mesures, et c’est ce qui fait leur originalité, ne sont toutefois pas définitives. Elles peuvent éventuellement être levées, et font l’objet d’une procédure de révision régulière par le Conseil, qui doit tenir compte du comportement de l’Iraq et des « progrès généraux en ce qui concerne la maîtrise des armements dans la région » (§ 28) (supra, II). – En revanche, les armes, matériels et technologies visés dans la section C et soumis à un processus de destruction, armes biologiques, chimiques, matériaux et facilités nucléaires à des fins militaires, missiles balistiques et composants, ne relèvent pas de cette procédure de révision. La prohibition qui les concerne est définitive, et plus précisément ne peut être levée que par une nouvelle décision du Conseil, laquelle reste subordonnée au consentement de tous les membres permanents. Il ne s’agit pas alors d’étendre le champ d’application de la section C mais d’en conforter une stricte exécution en apportant une garantie objective aux engagements déclaratoires de l’Iraq. L’ensemble de ce dispositif normatif et institutionnel, même en limitant l’analyse aux éléments les plus directement liés au rétablissement et au maintien de la paix et de la sécurité, est impressionnant. Pour développé et précis qu’il soit souvent, il comporte suffisamment d’ambiguïtés, de processus simplement amorcés, de renvois à des plans ou à des actions ultérieures, il exige en pratique une telle coopération entre l’Organisation, les institutions spécialisées, les Etats membres, et surtout avec l’Iraq, qu’il ne peut manquer de soulever de difficiles problèmes d’application. Lire la suite