Renseignement et services secrets

Imaginaire et réalité dans les relations internationales

Renseignement, services secrets, espionnage, contre espionnage : autant de termes qui suscitent immédiatement, auprès du public le plus large et dans le monde entier, intérêt et attention – fait assez rare en matière de relations internationales, à l’exception il est vrai non négligeable des conflits ouverts. A cet engouement fort répandu plusieurs raisons. Un halo sulfureux entoure ces activités, mélange de violence sans règles, d’argent, d’aventure, de sexe, d’individualisme, de patriotisme, et la littérature de gare comme le cinéma les ont exploitées et les exploitent toujours à l’envi. Pour ceux qui réfléchissent un peu, au-delà de l’approche émotionnelle et si l’on peut dire physique de ces thèmes, l’idée est prometteuse que l’on dévoile ainsi des ressorts cachés, qu’un monde ordinairement invisible affleure, qu’un sens profond se révèle, que l’on a quelque lumière sur la vérité des rapports internationaux – un état de nature, une jungle ouverte aux chasseurs, et que le meilleur gagne. Qui réfléchissent un peu mais pas trop, car ces perceptions de l’histoire reposent tout de même sur une vision paranoïaque, sur une surestimation manifeste des manœuvres et opérations clandestines de petits groupes par rapport aux grands mouvements d’idées, d’intérêts, de capacités militaires et d’orientations politiques prises par des autorités publiques et responsables.

Un écran d’illusions

Au fond, même cela peut sembler cynique, ces visions émotionnelles et/ou paranoïaques humanisent le monde, car elles supposent que l’action de quelques individus est en mesure de dominer et de maîtriser les grandes évolutions historiques – ce que beaucoup de révolutionnaires ont pensé, parfois théorisé, donnant une portée conceptuelle à une tendance spontanée de l’esprit : ramener des phénomènes collectifs, des forces qui vont, à sa propre intelligence du monde, par réduction de ce que l’on ne connaît et ne comprend qu’imparfaitement à ce que l’on croit saisir et mesurer par soi-même. Ce faisant, on rend le monde intelligible – une succession de complots clandestins de maîtres ou de rebelles – et en même temps on l’enchante, puisqu’il devient à la portée de chacun, que l’on peut les démasquer, faire le récit de l’histoire en mouvement, par une sorte d’hégélianisme inversé. Non plus la marche de l’esprit absolu, allant vers son but à travers ses contradictions successives, mais, à la façon de Balzac, une « histoire des treize » indéfiniment romanesque et répétitive. Car cette vision est aussi celle de certaines pensées réactionnaires, qui recherchent et cultivent le dessein occulte d’une aristocratie cachée, volontairement dissimulée au vulgaire.

Pour irrationnelles et sans fondement qu’elles soient, ces visions ne manquent pas d’intérêt. Ne boudons d’abord pas le plaisir que peuvent donner ces aventures lorsqu’elles sont construites et contées avec talent. Romans comme films d’espionnage comportent leurs chefs d’œuvre. Ensuite, la manière dont au sein des différents pays on représente ses propres agents ou services est assez révélatrice de la perception qu’ils ont, ou qu’il voudraient donner, d’eux-mêmes : Exaltation de la puissance et de la vertu américaines qui écrasent les ennemis les plus redoutables ; illustration, avec ce qui convient de distance humoristique à des gens bien élevés, de la supériorité britannique ; dérision, légère ou lourde, Voltaire ou Flaubert, à l’égard de la prétention française à jouer dans la cour des grands – mais avec tout de même un succès final garanti. Dimension de civilisation aux Etats-Unis, de société aristocratique au Royaume-Uni, d’Etat en France. Bien sûr, il s’agit d’archétypes, et l’on trouverait des visions alternatives, plus proches d’une réalité des services et des agents bien davantage bureaucratique, désenchantée et ambiguë, comme celle de John Le Carré, sans doute le maître contemporain du genre. Le renseignement n’y est ni une profession héroïque, ni une aventure qui porte des individus exceptionnels à leur acmé ou des êtres ordinaires au-delà d’eux-mêmes, mais un milieu, où l’on mène quotidiennement des activités incertaines et routinières, comme tout le monde.

L’autre côté du miroir

Ce milieu est dans une certaine mesure international, puisque les membres des divers services nationaux se connaissent, au moins pour certains d’entre eux, et sont conduits parfois à se côtoyer, parfois à coopérer, parfois à se combattre. On ne doit pas non plus méconnaître qu’une partie importante de l’activité des services spéciaux consiste à travailler à partir de sources ouvertes, toujours très diverses et très riches, dont la compilation et l’analyse systématiques sont fort instructives. La difficulté est l’identification et la sélection des bonnes sources au bon moment, puisqu’en définitive l’essentiel finit par transpirer et que le secret dévoilé l’est simplement avec un temps d’avance. Il ne convient pas non plus d’exagérer l’importance des informations que l’on a pu dérober par des moyens illicites, qui peuvent sans doute permettre des avancées à court terme, mais qui créent à plus long terme une dépendance dangereuse, puisque l’on a pas soi-même maîtrisé le processus de la découverte ou de l’invention, et que l’on court toujours le risque d’une intoxication. Maîtriser des données multiples et de qualité ou fiabilité très inégales suppose, au-delà de l’acquisition des informations, un éventail de compétences de tous ordres que bien peu de gouvernements sont en mesure d’avoir à leur disposition. Aussi bien le monde du renseignement reproduit-il les inégalités entre Etats, à l’exception peut-être du domaine politique, dans lequel les pays les moins avancés possèdent souvent de polices puissantes, efficaces et discrètes.

Quant aux domaines du renseignement, ils sont multiples, aussi indéfinis et mobiles que l’activité de l’Etat et ses relations extérieures elles-mêmes. Il peut s’agir de la sécurité, et c’est là que se polarise l’intérêt du public – sécurité militaire et non militaire, avec l’ensemble des risques et menaces qui pèsent sur l’Etat et la société qu’il encadre et protège. Il s’agit encore de l’économie, et dès lors que les périls extérieurs s’éloignent, la compétition industrielle, technologique, commerciale prend le pas avec une demande accrue de vigilance et d’informations – d’où le succès actuel de l’ « intelligence économique », dont on parle beaucoup mais dont on éprouve de la difficulté à cerner les contours et à cibler le coeur. Il s’agit aussi de la diplomatie, et il n’est pas inutile aux Etats de connaître les positions de négociation de leurs partenaires, leurs intentions, leur marges de manœuvre, les regroupements d’intérêt qu’ils peuvent susciter … C’est dire que le renseignement est un caméléon, comme la guerre suivant Clausewitz, qu’il s’adapte aux circonstances, qu’il devrait même permettre de les anticiper à son avantage. A ce titre, il est saisi, comme d’autres fonctions longtemps réservées à l’Etat, par un mouvement, non de privatisation mais bien plutôt de gestion privée, et l’on voit prospérer agences et officines qui travaillent à la lisière des administrations et des entreprises. Mais, pour le renseignement, changer d’objectifs, d’objet, de cibles, est toujours une entreprise délicate, comme l’ont illustré les déboires des services américains à propos de l’Iraq.

Cette mobilité nécessaire, cette palette indéfinie d’objets, on la retrouve avec les méthodes et les moyens. Une grande division oppose désormais l’Elint – les moyens technologiques, qui procurent des données à distance – et l’Humint, les moyens humains. Mais l’essentiel est bien leur association, et celui auquel manque l’un des chaînons du processus risque fort d’avoir des informations qu’il ne saura pas interpréter, ou des agents sans éléments de base suffisants. Surestimer les moyens technologiques expose à de grands déboires. Une partie seulement de l’activité de renseignement s’affranchit des règles de la légalité ordinaire, puisque après tout un Etat est toujours libre d’obtenir par une surveillance attentive les connaissances dont il a besoin, comme il est de son devoir de se prémunir contre les intrusions d’autrui. Pour la partie illicite, qui suppose intrusion dans la propriété publique ou privée de données confidentielles ou secrètes, ou encore des actions de perturbation voire de destruction tendant à tromper et/ou à affaiblir l’adversaire, il est clair qu’elle constitue le noyau dur, mais aussi par définition le moins accessible de l’activité des services. Lorsqu’on la connaît, c’est en règle générale qu’elle a échoué. L’échec fait scandale, davantage encore chez ceux qui ont suscité l’activité délictuelle que pour ceux qui auraient pu en être les proies, fondés à se poser en victimes innocentes. L’histoire, surtout depuis la fin du XIXe siècle, abonde en scandales de ce type, ouvrant sur ce monde clandestin une porte sitôt refermée.

De la méfiance avant toutes choses

Méfiance d’abord à l’égard d’autrui, celui qui est l’objet de la surveillance ou des investigations. Si l’innocence est une présomption judiciaire, elle ne relève pas de l’univers des services, pas davantage que de celui de la police. Non que tous soient suspects, mais enfin ils sont susceptibles de l’être et toujours virtuellement sujets à enquête. La diplomatie comme le droit international reposent sur la confiance mutuelle – la bonne foi, le principe pacta sunt servanda. Le renseignement repose à l’inverse sur une méfiance méthodologique, qui ne prend rien pour acquis et préfère vérifier pour s’assurer de la réalité des bonnes intentions ou déclarations, et de la correcte exécution des engagements. C’est dire que, sans évoluer dans un climat d’hostilité systématique à l’encontre du monde extérieur, il ne s’appuie pas sur une vision angélique ou idéaliste des relations internationales. La pire hypothèse est son axiome de base : que les engagements ne sont pas sincères, que les partenaires trichent ou ont les moyens de tricher, que les menaces sont présentes, que des intérêts extérieurs tentent de capter des informations sensibles … La prudence impose même aux services de cultiver le pessimisme. Si le danger s’actualise, ils l’auront prévu. S’il ne se manifeste pas, c’est que son anticipation l’aura fait reculer, et l’on est gagnant à tout coup. Aussi bien apprend on souvent après un fâcheux événement qu’il avait été annoncé par les services compétents, dont les avertissements ont été ignorés – mais c’est que la plupart de ces prévisions sont ensuite démenties, et que la grande question du renseignement est de se faire entendre, d’obtenir la crédibilité nécessaire auprès des autorités responsables.

Méfiance donc également à l’égard des services eux-mêmes, souvent considérés, sinon comme un mal nécessaire, du moins comme une puissance autonome qu’il faut cantonner et contrôler. Après tout, ils peuvent avoir leurs objectifs propres, ou être instrumentalisés, trompés, mal informés … D’autant plus que leur mission même suppose une plus ou moins forte opacité, et que la transparence de leurs activités rencontre très vite ses limites. Parmi les dérives les plus fréquentes, celle de la surveillance politique intérieure, qui transforme des services voués à la protection de l’Etat et de la nation en outils d’oppression – dérive classique dans les dictatures et les régimes autoritaires ; celle de l’activité idéologique autonome, qui conduit les services à identifier leurs propres adversaires et à tenter d’influencer la décision politique ; celle de la pénétration extérieure, qui facilite et accélère la désinformation au service d’intérêts étrangers ; celle de la routine, qui ne permet pas de s’adapter en temps voulu à l’évolution du contexte extérieur, aux menaces et risques émergents qui restent insuffisamment évalués tandis que l’on reste polarisé sur ceux du passé. On peut mettre des figures ou des scandales, historiques ou romancés, en face de chacune de ces dérives qui constituent les pathologies du renseignement.

Pour limiter ces périls, plusieurs solutions, cumulatives plus qu’alternatives. La première est la professionnalisation, qui suppose que l’on s’appuie sur des services bien formés, adaptés à leurs tâches, et mobiles, c’est-à-dire renouvelés suffisamment rapidement pour ne pas demeurer tributaires de problématiques dépassées – mais en même temps il faut savoir garder la mémoire de l’institution afin de mettre en perspective des évolutions parfois plus apparentes que réelles. La deuxième est la segmentation, qui conduit à fractionner les services en les spécialisant, afin de ne pas constituer une entité trop puissante, tout en optimisant la professionnalisation. La plupart des Etats y recourent, distinguant notamment la sécurité intérieure et le renseignement extérieur – mais il convient alors d’assurer une coordination efficace. On peut aussi séparer ce qui relève du domaine de la sécurité militaire et ce qui concerne les dimensions civiles, notamment économiques. La menace terroriste, indifférenciée et diffuse, remet toutefois en cause ces distinctions classiques. La troisième solution repose sur le développement d’un contrôle public des activités des services, par des mécanismes d’autorisations préalables, administratives voire judiciaires, par l’intervention de commissions parlementaires adaptées aux contraintes de la confidentialité nécessaire … Les services sont toujours, en dernière analyse, le modèle réduit, l’émanation et la sauvegarde d’un Etat profond. Leur légitimité comme leur efficacité sont étroitement dépendants de la légitimité de l’Etat lui-même.