De Kyoto à La Haye, en passant par Buenos Aires et Bonn : La régulation de l’effet de serre aux forceps

Résumé La question de l’effet de serre pourrait bien constituer le plus important problème environnemental du XXIe siècle. Elle représente un test sérieux pour la communauté internationale, dans sa volonté de faire face à un problème complexe d’envergure universelle. La consommation de combustibles fossiles, tels le pétrole et le charbon, est en grande partie responsable des émissions de gaz à effet de serre. Ces émissions d’origine anthropogénique, qui renforcent la composante naturelle de l’effet de serre (due, par exemple, aux éruptions volcaniques), sont susceptibles de provoquer une augmentation significative de la température du globe. Ainsi, les évaluations scientifiques annoncent un réchauffement de la température moyenne à la surface du globe de 1,5 à 3,5 degrés Celsius, au cours des cent années à venir (contre environ 0,5 degrés au cours du XXe siècle). De nombreuses conséquences écologiques en découleraient, et notamment une élévation du niveau des mers, la disparition d’écosystèmes ou encore une dégradation des sols, sans parler de toutes les conséquences humaines (épidémies, pénuries alimentaires, migrations, etc.). Les impacts pourront varier selon les régions et les pays, sans qu’aucun ne soit épargné. Les États en développement risquent toutefois d’en pâtir de manière plus importante, ne disposant pas toujours des moyens d’y faire face ou d’en atténuer les conséquences. En adoptant la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (ci-après la Convention), ouverte à signature lors de la Conférence de Rio sur l’environnement et le développement en juin 1992 et entrée en vigueur en mars 1994, la communauté des États a affirmé sa volonté de lutter contre le problème du réchauffement planétaire, même si des incertitudes subsistaient sur l’ampleur et la portée de ses conséquences. L’accord général à engager une action ne doit pas pour autant masquer les divergences d’intérêts des différents groupes d’États, pour la plupart relatives aux aspects économiques et financiers liés à une action en ce domaine. À l’opposition entre les pays du Nord et du Sud sur le partage des responsabilités – les premiers étant à l’heure actuelle responsables de 80 % du total des émissions de gaz à effet de serre -, s’ajoutèrent d’autres divergences au sein de chacun des groupes. La grande majorité des pays de l’OCDE étaient favorables à l’adoption d’un instrument prévoyant une limitation de l’émission de gaz à effet de serre. Pour leur part, les États-Unis ne voulaient être assujettis à aucune obligation de réduction. La plupart des pays en développement, qui ne voulaient pas pâtir, du point de vue économique, de l’adoption d’une convention qui restreindrait l’utilisation de certaines sources d’énergie, revendiquaient de justes compensations en matières financière et technologique. Les pays exportateurs de pétrole craignaient qu’un tel instrument ne porte préjudice à leur source principale de revenus, issus du commerce de l’un des combustibles fossiles mis en cause, le pétrole. Les petits pays insulaires ou ayant des côtes basses firent alliance pour se protéger contre la menace d’une montée des océans en faisant reconnaître leurs intérêts particuliers. Les pays à économie en transition, quant à eux, ne voulaient pas être tributaires de trop lourdes charges économiques. Ces divergences marquèrent de leur empreinte le contenu de l’instrument conventionnel qui fut négocié; elles ont continué à être très présentes dans le processus de régulation mis en place. Ainsi en a-t-il été lors de la négociation d’un protocole, dit Protocole de Kyoto, à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (ci-après, le Protocole de Kyoto). Les responsables politiques furent pris à partie. Les États-Unis étaient très réticents à s’engager à réduire leurs émissions dans un cadre conventionnel qui n’obligerait pas des pays comme la Chine, l’Inde ou le Brésil. L’adoption du Protocole, même obtenue de justesse, n’en constitue pas moins une étape supplémentaire sur la voie de la consolidation du régime du climat, laissant toutefois encore place à des incertitudes et de potentiels compromis politiques. Il est vrai que le défi à relever est complexe et requiert qu’une action soit menée en des domaines très divers. D’autre part, les résultats escomptés ne devraient produire leurs effets que dans un futur lointain se comptant en décades. Les États ne se sont encore jamais engagés à mener des actions s’inscrivant sur un terme aussi long. On peut dès lors comprendre les nombreuses réticences à procéder de la sorte, surtout si l’on tient compte du paysage politique, économique et financier dans lequel devront s’inscrire ces engagements, qu’il s’agisse des mandats électoraux dont l’échéance dépasse rarement cinq ans, ou encore de la nécessité de refondre les politiques de l’énergie qui ont permis le développement industriel du XXe siècle. – Le sommaire de l’AFRI 2000