LES NATIONS UNIES : L’UN ET LE MULTIPLE
L’ONU une et multiple : d’abord parce qu’elle comporte plusieurs dimensions – des objectifs, des principes et règles, une structure institutionnelle. Ensuite parce que son objet même est de rassembler autour d’un projet commun les Etats les plus divers, voire les plus opposés dans leurs systèmes politiques, économiques et sociaux. Ambition que l’Organisation a réalisée, dans la mesure où elle atteint pratiquement à l’universalité : elle comprend aujourd’hui l’ensemble des Etats, de sorte que le nombre de ses membres a pratiquement quadruplé depuis 1945.
Ce résultat a un prix, qui est que l’ONU ne peut en rien être considérée comme une organisation démocratique : non seulement elle n’exige pas que ses membres soient des démocraties politiques, mais encore elle repose sur le principe de l’égalité souveraine des membres, ce qui signifie que les plus fortes disparités démographiques n’entraînent pas de pondération des votes. C’est donc un contresens total que de concevoir l’Organisation comme une sorte de démocratie universelle, voire de lui en attribuer le dessein.
Unité et multiplicité surtout parce qu’en vérité il n’y a pas une seule ONU, mais plusieurs, fort différentes. Oublions ici les institutions spécialisées, ces organisations autonomes qui disposent de leur propre charte, de leur personnalité individuelle, de leurs compétences et pouvoirs propres, comme l’UNESCO, l’OIT, l’OMS, etc .. Elles sont bien de la famille, mais elles appartiennent à un cercle extérieur, et sont statutairement distinctes. Ce qui nous importe en l’occurrence est que les Nations Unies en elles-mêmes sont diverses, que tout se passe comme si elles juxtaposaient en leur sein plusieurs institutions animées par un esprit différent.
L’Assemblée générale regroupe sur une base égalitaire tous les Etats membres. Elle est dominée par une majorité d’Etats petits ou moyens : c’est l’ONU des petites puissances. Au Conseil de sécurité s’exerce l’hégémonie collective des cinq membres permanents – Chine, Etats-Unis, France, Royaume-Uni, Russie : c’est l’ONU des grandes puissances. Les organes intégrés – Secrétariat, dont le Secrétaire général, Cour Internationale de Justice – sont en revanche animés par des individus qui ne sont mus que par l’intérêt ou les règles de l’ONU, mais qui sont largement dépourvus d’initiative, et sont tributaires de la volonté des Etats membres.
Cette complexité institutionnelle est encore accrue par la multiplication des organes subsidiaires créés depuis quelques décennies. La fatalité d’une telle croissance bureaucratique va de pair avec une inefficacité persistante. On en retire parfois le sentiment que l’ONU est une sorte d’usine à gaz. Quant à la différence de logique entre les organes principaux, elle peut laisser l’impression que l’ONU est comme une machine à vapeur, dont débats et résolutions innombrables produisent autant d’inutiles fumées.
La posture du Secrétaire général est souvent christique : il assume les souffrances du monde, il indique la voie du salut, mais le tumulte et la violence recouvrent sa voix, quand il n’en est pas lui-même victime. L’Assemblée générale se fixe des ambitions élevées – développement, désarmement, protection de l’environnement, entre autres, sans avoir les moyens de les réaliser. Quant au Conseil de sécurité, sur les principaux dossiers, ceux de la paix et de la guerre, il n’est que trop souvent divisé et impuissant.
Ce réquisitoire habituel emporte t-il condamnation ? Nullement, car toutes ces constatations peuvent se retourner. La diversité des organes permet ainsi à l’ONU de s’adapter, de modifier ses équilibres internes en fonction des circonstances extérieures – l’ONU des années 50 était dominé par le secrétariat, dans les années 60 c’est l’Assemblée générale qui a repris l’avantage, aujourd’hui le Conseil de sécurité est redevenu l’organe dominant. Cette souplesse institutionnelle a permis au passage d’ajuster les objectifs de l’Organisation à des priorités nouvelles – décolonisation, puis développement, enfin retour contemporain aux questions de paix et de sécurité, fondement initial de l’ONU.
Tous les Etats existent et s’expriment au sein de cette organisation multilatérale. Elle corrige dans une certaine mesure les inégalités entre eux, par la faculté qu’elle leur offre de se regrouper autour de positions communes. Elle fait obstacle aux tentations hégémoniques de la puissance dominante. Elle s’est adaptée aux transformations considérables de la société internationale depuis sa fondation, elle les a parfois promues, et toujours accompagnées de façon pacifique. En canalisant la formulation de thèmes universels, elle contribue à déterminer l’ordre du jour de la société internationale. L’ONU est ainsi à la fois une chambre de décompression pour mécontentements et revendications, et un laboratoire pour la promotion de politiques internationales novatrices.
Ces éléments résultent de son unité profonde, en dépit de la diversité de ses composantes et de ses aspects. Organisation unitaire, l’ONU est aussi une organisation unique, en ce sens qu’elle est sans concurrence sur le plan universel, et sans précédent dans l’histoire par sa durée, son universalité, sa flexibilité ou l’étendue de ses moyens, notamment juridiques. Dans ces conditions, il convient de relativiser le thème de la réforme. Sans doute peut-on souhaiter une ONU plus représentative, un Conseil de sécurité à la composition mieux adaptée aux réalités stratégiques contemporaines. Mais la Charte reste pour l’essentiel un texte pleinement actuel, et il est au moins aussi urgent de l’appliquer dans toutes ses dimensions que de le réviser.
