Le monde en crises

Ce texte provient de la conférence prononcée à l’Ecole Polytechnique le 20 février 2006. Il s’inspire largement du texte « Panorama du monde contemporain ». Son intitulé est différent, son introduction est donc différente, le plan a été remanié mais, hormis une actualisation rendue nécessaire par l’évolution des données, ils comportent beaucoup d’éléments communs. Il n’est pas destiné sous cette forme à publication. Il peut être cité sous réserve de la référence au site « afri-ct.org », rubrique « Thucydide en ligne ».

1. Il convient d’abord de préciser les termes de cet intitulé . – la référence au « monde », d’abord, implique que l’on traite les relations internationales comme un tout , en soulignant l’interdépendance des questions plus qu’en les singularisant, en les isolant. Cela est certainement moins difficile aujourd’hui qu’il y a quelques décennies, parce qu’en effet du point de vue des relations internationales le monde forme un tout, et que chaque donnée, dossier, événement peut de plus en plus difficilement être séparé de l’ensemble. Il est à peine besoin ici de mentionner la « mondialisation ». Elle se déploie, non seulement sur le plan économique, mais aussi pour les catastrophes par exemple, tsunami asiatique ou typhon sur la Nouvelle Orléans. On en mesure aussitôt les conséquences universelles, et sur divers plans, humanitaires, touristiques, économiques. Elle n’est pas moins prégnante pour les questions de sécurité, et le 11 Septembre ne laisse personne à l’abri de ses conséquences, pas davantage que la guerre en Iraq, ou que les risques de prolifération des armes nucléaires. On pourrait emprunter d’autres exemples de cette solidarité de la société internationale face aux développements, heureux ou malheureux, qui affectent les Etats et les sociétés. – Quant au terme de « crises », ensuite, il appelle quelques précisions, surtout lorsqu’on l’emploie au pluriel. Une crise, c’est un dysfonctionnement, une difficulté qui ne peut être résolue par les modes de gestion ordinaires, qui les met à l’inverse en cause ; sur le plan des relations sociales, c’est une contradiction d’attitudes génératrice de tensions entre partenaires. C’est aussi une polarisation des différences sur un point donné, et en ce sens une concentration et une simplification des contradictions ; en même temps, la crise provoque une accélération du temps vécu, en ce sens que l’on mesure la nécessité de réagir dans l’urgence et de rechercher une sortie de crise. La crise doit aussi être distinguée du conflit armé dans le domaine qui nous intéresse, celui des relations internationales, parce que s’il y a conflit c’est que l’on n’a pas su résoudre ou gérer la crise. Résoudre ou gérer : dans cette mesure la crise peut remplir une fonction positive, puisqu’elle entraîne prise de conscience d’une situation qui ne peut plus durer et recherche des moyens de la dépasser. Elle permet aussi de distinguer un avant et un après : la crise économique de 1929 ; la crise de Munich en 1938 ; la crise de Berlin en 1949, la crise de Cuba en 1962 en sont quelques exemples. On observera à partir de ces exemples que les crises non résolues – 1929, 1938 – conduisent au conflit ouvert, cependant que le dépassement organisé – 1949, 1962, favorisent la détente dans les relations internationales. Mais jusqu’à maintenant nous avons raisonné à partir d’une crise centrale, qui concentrait et résumait, au moins pour un temps, les relations internationales. Une telle crise est généralement plus grave si elle est unique. Ce n’est pas la situation actuelle. On ne peut pas en effet considérer que le 11 Septembre en 2001, ou l’affaire iraquienne en 2003, ont présenté ce caractère réducteur et centralisateur des relations internationales – sauf sur le plan médiatique. Ces affaires ont plutôt été des facteurs de complication des relations internationales. Elles ont davantage contribué à révéler et à développer des contradictions et tensions latentes sur différents plans, elles ont généré une série de crises rampantes – crises au pluriel – avec lesquelles il faut vivre dans la durée. 2. Si l’on veut cependant ramener l’ensemble de ces crises rampantes à une donnée unique, il me semble qu’on peut la trouver dans un changement du climat des relations internationales . Les années qui ont suivi la chute du mur de Berlin, la période Clinton pour simplifier, avaient été marqués par un optimisme généralisé. C’est alors que l’on évoquait « la fin de l’histoire », le triomphe définitif des valeurs occidentales, l’enracinement d’une paix structurelle qui ouvrait le champ à une expansion économique sans limites grâce aux innovations technologiques. Les conflits subsistants – ex-Yougoslavie, Rwanda par exemple – étaient vécus comme des séquelles très provisoires d’un passé révolu, ou des signes d’archaïsme appelés à se résorber. La question était de reconstruire la paix et l’harmonie, en mettant à l’index, voire en prison grâce à la justice pénale internationale les brebis galeuses qui nuisaient au consensus universel sur les valeurs. Liquider le passé, construire l’harmonie, tel était le programme – mais il est juste de dire qu’il n’a correspondu à aucun projet organisateur ayant l’ambition des années qui ont suivi la seconde guerre mondiale, avec l’ONU, l’OTAN, la construction européenne. D’une certaine manière, on entrait malgré tout dans l’avenir à reculons, puisque c’est avec les institutions, les instruments hérités de la période post-45 – à l’exception de l’OMC, en 1994, encore l’OMC procède t-elle du GATT, qui remonte à 1949 – que l’on entreprenait de construire un monde harmonieux, tourné vers l’entente et le développement. Intellectuellement et politiquement, l’on vit toujours sur l’héritage d’après la deuxième guerre mondiale. Les années antérieures au 11 Septembre étaient cependant marquées par un climat de confiance . La confiance était devenue le maître mot des relations internationales depuis l’arrivée au pouvoir de M. Gorbachev en 1985. C’est grâce à ce climat de confiance – il serait trop long de revenir ici sur sa genèse antérieure – que la réunification de l’Allemagne et la disparition de l’URSS ont pu se produire de façon pacifique et de façon démocratique, ce qui est un événement en soi, inédit dans les relations internationales : le processus n’est pas moins surprenant que son résultat. Or le 11 Septembre rompt avec ce climat de confiance, et progressivement il réintroduit une méfiance irréductible dans les rapports internationaux. La méfiance domine depuis lors ces relations, et c’est dans ce contexte qu’il faut analyser les crises rampantes actuelles. Il est cependant juste d’observer que ce n’est pas le 11 Septembre en soi qui provoque cette détérioration dommageable pour tous. Dans un premier temps en effet l’intervention américaine en Afghanistan, qui en est la suite immédiate, est autorisée par les Nations Unies et acceptée par tous. 3. La véritable origine de ce climat de méfiance – mais elle est indissociable du 11 Septembre – c’est l’intervention américaine, et des membres de la coalition qui la soutiennent, en Iraq . Cette intervention n’est pas approuvée par le Conseil de sécurité, elle créée une division profonde au sein du monde occidental et en Europe même. Elle reconstitue d’une part des lignes de clivages entre Etats, reposant à la fois sur la légalité internationale de cette action militaire et sur son opportunité. Elle repose d’autre part sur un mensonge organisé – la détention affirmée d’armes prohibées par l’Iraq – qui sème le trouble et le doute dans de nombreuses opinions publiques. D’un côté la vision que les Etats-Unis ont d’eux-mêmes est profondément modifiée – ils se perçoivent comme un pays vulnérable, en guerre, qui doit se défendre seul et pour lequel le salut du pays est la norme suprême, et non plus comme le phare de l’humanité, le pays pilote doit servir de modèle à tous. D’un autre côté, pour de nombreux autres pays, les Etats-Unis ne sont plus ce pays qui peut guider tout le monde sur la voie de la paix, du progrès et de la démocratie. Ils connaissent une sorte de régression, comme s’ils se repliaient sur des conceptions anciennes, classiques si l’on veut, des rapports internationaux, marqués par l’égoïsme national, le conflit et la méfiance. La société internationale est en quelque sorte veuve des Etats-Unis, ou plutôt d’une image bénigne et bienfaisante des Etats-Unis qui était fortement répandue, au moins depuis 1945. Le reste suit, ou découle de ce changement de climat. Il est juste de dire qu’il était en germe dès les années précédentes, parce que beaucoup de temps a été perdu durant ces années pour régler en profondeur un certain nombre de dossiers et de difficultés qui ressurgissent dans un climat dégradé après le 11 Septembre. Le 11 Septembre puis l’intervention américaine en Iraq n’ont changé ni la structure ni les problèmes de la société internationale, mais ils en ont transformé la polarité. Si l’on passe maintenant au vif du sujet, on peut estimer que, dans cette période contemporaine, le monde se caractérise d’une part par la stagnation de plusieurs types de crises rampantes (I), et d’autre part par un affaiblissement de ce mécanisme régulateur au moyen duquel on entreprenait de gérer ou de régler ces crises, tensions, difficultés, et qui était le multilatéralisme (III). Il en résulte une tendance des Etats au repli sur eux-mêmes qui conduit à s’interroger sur l’existence ou sur l’absence d’un principe organisateur communément accepté des relations internationales (III).

I. – Les crises rampantes

Le tableau est aisé à dresser. D’abord, un nombre croissant de tensions ou de difficultés internationales restent sans solution quand ils ne menacent pas de s’aggraver. Elles sont l’élément central, et le plus visible. On ne saurait ici les passer toutes en revue. Le propos est plus simplement de relever les plus significatives, celles qui ont valeur d’exemple. On laissera ainsi de côté la situation de l’ex-Yougoslavie, largement stagnante, spécialement pour la Bosnie et le Kosovo, pour s’attacher à des problèmes plus prégnants. Il en résulte un tableau qui n’incite guère à l’optimisme. On peut tenter de l’organiser en distinguant d’un côté des situations ou des crises particulières, de l’autre des données plus générales. A. – Situations spécifiques Les trois exemples retenus – Iraq, conflit israélo-palestinien, Afghanistan, dessinent un arc de crise, du Moyen Orient à l’Asie centrale, largement animé par l’activisme islamiste. (a) La situation en Iraq est toujours source d’interrogations, et pour le moins ambiguë. Deux processus se télescopent, le processus sécuritaire, en panne puisque le terrorisme n’est pas résorbé et a même évolué vers une forme de guérilla, retardant toute perspective de retrait à court terme des forces américaines. Le processus politique a enregistré des succès, avec la tenue d’élections et l’adoption d’une constitution, mais il implique l’acceptation d’une domination politique par la majorité Shiite, à certains égards proche du régime iranien. Plus généralement, la coalition s’est érodée, et si personne ne condamne aujourd’hui les Etats-Unis, cette rémission internationale est compensée par l’apparition d’une contestation intérieure américaine. Elle est renforcée par les perspectives électorales internes, dominées par le fait que le Président Bush ne pourra plus être candidat, et qu’aucun de ses successeurs possibles ne souhaite assumer son héritage iraquien. Il est donc aussi difficile aux Etats-Unis de rester que de partir, ou de trouver une solution qui assure une pacification et une démocratisation durables du pays. Les Etats-Unis ont entendu agir seuls, en tout cas sous leur seule responsabilité. Personne ne souhaite leur échec, mais ils sont laissés maintenant face à eux-mêmes dans une situation qui est pour le moins stagnante. L’avenir de l’Iraq, partition, fédéralisme, guerre ou paix demeure pleinement opaque. (b) Il en est de même, de façon différente, pour le conflit israélo-palestinien . Ariel Sharon avait certes pris des initiatives politiques avec l’évacuation des colonies de la bande de Gaza. Mais le processus demeure très ambigu, et sa disparition politique ne le simplifie pas. La bande de Gaza laissée aux Palestiniens pourrait prendre des allures de Bantoustan, elle ne peut être le fondement d’un Etat palestinien stable. Les élections palestiniennes récentes et le succès du mouvement Hamas, qui refuse de reconnaître l’existence d’Israél, soulignent la radicalisation de l’opinion palestinienne face à l’absence de perspectives politiques dans laquelle sont laissés les territoires occupés. La question essentielle reste bien celle de la Cisjordanie, occupée d’une part, parsemée d’autre part de colonies de peuplement israéliennes. Leur abandon demeure très incertain, serait beaucoup plus difficile et douloureux. La construction d’un mur de protection entre Israël et la Cisjordanie rend toutefois leur avenir précaire. En outre la politique initiée par le gouvernement Sharon est toujours unilatérale, elle ne passe pas par la négociation et l’accord avec l’autorité palestinienne. Dans ces conditions, la situation reste très volatile. On peut penser qu’une occasion historique a été perdue avec le sabotage des accords d’Oslo en 1993, qui offraient une perspective très positive. L’assassinat d’Ithzak Rabin par un extrémiste juif en 1995 est à l’origine de leur échec, et aucune solution alternative ne semble se dégager à court terme. Aussi bien Israël que les Palestiniens sont trop faibles, aussi bien pour faire la paix que pour faire la guerre. Une solution pacifique durable ne pourra probablement surgir que d’une intervention diplomatique extérieure, mais personne ne semble à même de la tenter dans un horizon envisageable. Les Etats-Unis ont une attitude de retenue à l’égard d’Israël et demandent à leurs alliés d’adopter la même, ce qui revient à laisser toute latitude d’action au gouvernement israélien. Là encore, nous sommes donc en présence d’un processus stagnant, où chaque partenaire se positionne dans un temps long. (c) Il convient de ne pas oublier l’ Afghanistan , dont la situation semblait heureusement stabilisée, sinon réglée sur le fond. Elle est très différente de celle de l’Iraq, puisque que c’est un effort de l’ensemble de la société internationale, ONU, Union européenne notamment, qui a contribué au retour à la paix civile et à la mise en place d’une constitution et d’un gouvernement régulier. Cette situation semble à nouveau en voie de détérioration, avec le retour des Talibans, d’une certaine forme d’insécurité, d’une érosion de l’emprise des autorités centrales sur le territoire. L’ensemble de la zone, autour de ce qu’on appelle les « zones tribales » notamment, à la frontière entre le Pakistan et l’Afghanistan, est marqué par un jeu complexe conduit par des forces occultes, généralement hostiles à toute présence occidentale, pour le dire en termes modérés. B. – Difficultés plus générales On en retiendra également trois : la plus immédiatement menaçante, le terrorisme ; la plus complexe, la prolifération des armes nucléaires ; la moins visible mais pas la moins grave, le phénomène des Etats défaillants. 1. Le terrorisme international Il est plus facile à percevoir et à redouter qu’à définir. Là encore, la situation paraît sinon bloquée, du moins stagnante. (a) D’un côté, le terrorisme n’a pas progressé ; il n’a remporté aucun succès politique, il ne comporte pas de débouché ou de perspective politique, il ne dispose d’aucun soutien des opinions publiques, sinon de façon locale et souterraine. Il n’a pas non plus débordé d’un extrémisme islamique dans le cercle duquel il reste cantonné. Sur le plan de l’action violente, même si le nombre d’attentats a augmenté, on ne le voit plus en mesure de développer des actions du type 11 Septembre, dans une logique concertée et organisée de longue main. Dans une certaine mesure, le mythe d’Al Qaida a vécu, et les réseaux existants semblent dispersés et même éclatés. (b) Cependant, d’un autre côté, Ben Laden n’a pas été capturé, et des groupes terroristes sont toujours capable d’actions spectaculaires et meurtrières, comme on l’a constaté à Madrid puis à Londres. La menace reste générale , notamment – mais pas seulement – pour les pays occidentaux. La société internationale, sur la base de résolutions du Conseil de sécurité, et notamment de la résolution 1373 du 28 septembre 2001, a adopté et met en œuvre un ensemble de mesures d’ordre civil et sécuritaire très ambitieuses. Mais leur efficacité reste sujette à caution. Faute de volonté et/ou faute de moyens, nombre d’Etats ne sont pas en mesure d’éradiquer les réseaux dormants, pas davantage que d’assécher les sources de recrutement de nouveaux terroristes. La société internationale a déjà connu des vagues terroristes, notamment à la fin du XIXe siècle et jusque dans les années trente du précédent siècle. Il était toutefois différent, car il ne visait pas la population de façon indiscriminée et massive. Il s’attaquait davantage aux dirigeants, notamment aux chefs d’Etat ou aux familles impériales et royales. La vague actuelle semble d’une autre nature, puisqu’elle vise à provoquer ce choc des civilisations que chacun redoute. Le prévenir suppose une vigilance et un effort collectifs, continus et durables. Le temps est peut-être le meilleur allié des institutions en la matière, car les réseaux terroristes sont fragiles, liés à des engagements individuels qui ont du mal à se pérenniser et à se reproduire – surtout dès lors qu’ils ne comportent pas de débouché politique mobilisateur. 2. Les risques de prolifération des armes de destruction massive et notamment d’armes nucléaires Ils sont moins spectaculaires mais particulièrement difficiles à surmonter. Ils constituent une donnée importante du climat international d’insécurité et de méfiance. La prolifération nucléaire a pu être contenue durant une trentaine d’années, à partir du TNP, signé en 1968 et qui demeure le socle d’un ensemble de mécanismes préventifs. Initialement conclu pour 25 ans, il a été prolongé indéfiniment en 1995. Parallèlement, on avait maîtrisé les conséquences nucléaires de la disparition de l’URSS, châtié les tentatives de prolifération de l’Iraq dès 1991, conclu le TICE en 1996, et les armes nucléaires semblaient appelées à jouer un rôle moins central dans la sécurité internationale. Le sentiment prévalait donc que la menace était conjurée. Ces espoirs ont été déçus avec les essais nucléaires indiens et pakistanais de 1998, et surtout avec la possibilité de voir de nouveaux pays se doter de ces armes, spécialement la Corée du Nord et l’Iran. (a) Une prolifération diffuse : il existe toutefois une différence importante entre trois pays déjà dotés d’armes nucléaires, officiellement ou non, l’Inde, Israël et le Pakistan, et les nouveaux proliférateurs supposés. Les trois premiers ne sont pas parties au TNP, et donc ne violent pas le traité. En revanche, la Corée du Nord a entrepris de développer son armement alors qu’elle était liée par le traité, avant de s’en retirer. Quant à l’Iran, il y est toujours partie au TNP mais pratique à son égard avec beaucoup d’habileté une sorte de poker menteur. C’est dire que si ces deux Etats se dotent effectivement de ces armes – que la Corée du Nord prétend d’ores et déjà détenir – c’est le TNP, et avec lui le régime préventif de non prolifération dont il est le cœur qui est menacé. Au-delà du danger propre que représenterait chacun de ces Etats, le risque existe de retraits en cascade du TNP et d’une prolifération beaucoup plus large, qui pourrait de proche en proche concerner au moins une dizaine de pays – et pas seulement au Proche et Moyen Orient. Or la manière dont les Etats les premiers concernés ont réagi, ceux qui sont légalement dotés d’armes nucléaires en vertu du TNP, c’est-à-dire les Etats-Unis, la Russie, le Royaume Uni, la France et la Chine, n’a pas donné de résultats très convaincants. Dans les deux cas de la Corée du Nord et de l’Iran, on a d’abord écarté, au moins pour un temps indéterminé, la perspective de mesures coercitives contre les récalcitrants. Mais chacune de ces deux situations est traitée différemment. Pour la Corée du Nord, on a choisi de rechercher une solution régionale, avec une négociation à six partenaires, Etats-Unis, Chine, Japon, Russie et les deux Corée. Cette négociation piétine depuis plus de dix ans, et la Corée du Nord n’a fait en réalité que des concessions de pure forme. (b) Quant à la situation de l’Iran , on peut distinguer deux étapes : d’abord, de façon concertée ou non, a existé un partage des tâches entre Européens et Etats-Unis, dans une logique good copbad cop : les Européens, représentés par l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni, se sont efforcés d’amener l’Iran à renoncer à la capacité nucléaire par la promesse d’avantages divers, sans succès, cependant que les Etats-Unis laissaient entendre qu’en cas d’échec de cette politique de la carotte ils gardaient sous la main un gros bâton militaire dont ils n’hésiteraient pas à faire usage contre l’Iran. Ensuite, c’est-à-dire aujourd’hui, on a décidé de saisir le Conseil de sécurité, ce qui signifie que l’on cherche à constituer face à l’Iran une coalition diplomatique à laquelle se joindraient la Russie et la Chine. L’isolement de l’Iran permettrait une sorte de mise au ban de ce pays – et de ce régime – des relations internationales. Mais le risque est d’aboutir à un durcissement de l’Iran, qui pourrait se retirer du TNP, voire accentuer la déstabilisation de l’Iraq à travers ses relais Shiites, et même relancer le terrorisme international. Certains aux Etats-Unis annoncent à propos de l’Iran une nouvelle crise de Cuba, et une action armée inévitable, directe ou par Israël interposé, mais d’autres doutent de la capacité américaine de déclencher une nouvelle opération à l’iraquienne. On peut en tirer pour l’instant deux leçons : d’une part l’intervention en Iraq était bien, comme l’a déclaré le Sénateur Kerry, la mauvaise guerre, au mauvais moment, contre le mauvais adversaire. D’autre part, on n’a pas encore trouvé la bonne méthode pour écarter des risques de prolifération à long terme redoutables. 3. Le phénomène des Etats défaillants Il faut enfin rappeler rapidement l’existence de nombre d’autres crises ou tensions, liées plus ou moins directement au phénomène des Etats défaillants, ou Failed States, c’est-à-dire d’Etats qui sont confrontés à des crises ou conflits internes qu’ils ne peuvent maîtriser, et qui entraînent pour eux-mêmes un risque de dislocation, et pour leur voisinage voire de façon plus large une atteinte à la sécurité internationale. On en trouve un recensement et une analyse régulière, une sorte de tableau de bord des crises et de leur évolution, sous la rubrique Crisis Watch, sur le site Internet de l’International Crisis Group, fondé par Gareth Evans, ancien ministre australien des affaires étrangères, groupe d’analyse multinational qui est un mélange d’ONG et de think tank, basé à Washington et à Bruxelles. Ce phénomène des Etats défaillants, incapables de maintenir sur leur sol la paix civile, en butte à la prédation de leurs voisins, livrés à des guerres civiles qui ne manquent pas de s’internationaliser donne lieu au pillage des ressources naturelles, à des exactions contre les populations civiles allant jusqu’aux massacres organisés. Il concerne largement, mais pas exclusivement l’Afrique – la Côte d’Ivoire, la RDC, ancien Zaïre, le Soudan avec le Darfour, comme voici plus de dix ans le Rwanda en sont des exemples particulièrement visibles et pour beaucoup sans solution satisfaisante.

II. – L’affaiblissement du multilatéralisme

On peut maintenant tenter de tirer quelques leçons générales de ces différents exemples. Elles indiquent que les instruments traditionnels de régulation des rapports internationaux et de gestion des crises, ou du moins ceux qui étaient devenus classiques dans l’après seconde guerre mondiale, sont eux-mêmes en cause, sinon en crise. Ce n’est donc pas seulement l’absence de projet organisateur de la société internationale qui caractérise la période actuelle, mais plus gravement un processus de destruction d’instruments anciens, qui étaient sans doute imparfaits et insuffisants, mais auxquels on devrait veiller à ne pas porter atteinte avant de les avoir remplacés. La caractéristique générale de ces instruments était de reposer sur le multilatéralisme. Le multilatéralisme comporte plusieurs dimensions : Il est à la fois une conception de la société internationale et une méthode de régulation des rapports internationaux. Il a en outre un aspect normatif avec les grands traités internationaux qui sont le fruit de négociations collectives ; il a également une dimension institutionnelle avec les organisations unilatérales actuellement rassemblées dans ce que l’on dénomme la « famille » des Nations Unies. C’est ce multilatéralisme, produit de la reconstruction post-1945, qui est aujourd’hui à l’épreuve, parfois ouvertement contesté comme méthode de régulation, mais aussi bloqué sur le plan institutionnel par l’impasse dans laquelle se trouve la réforme des Nations Unies. 1. La double dimension du multilatéralisme (a) Le multilatéralisme comme conception de la société internationale récuse l’idée de la domination des petits par les grands. Il écarte l’idée que des grandes puissances en nombre restreint pourraient, soit unilatéralement, soit collégialement, régler le sort des autres sans leur participation. Il ne méconnaît pas pour autant l’inégalité de puissance entre Etats, et il est parfaitement compatible avec un rôle d’entraînement, de moteur, reconnu à certains d’entre eux, dans une logique de leadership, leadership bienveillant et consensuel puisque accepté et d’intérêt commun. (b) Le multilatéralisme comme méthode de régulation implique que tous participent à l’élaboration des règles qui les lient et consentent à leur contenu. Il tient compte à la fois de l’égalité juridique entre Etats et de l’inégalité concrète de leurs capacités d’action. C’est ainsi que l’ONU peut comporter à la fois une Assemblée générale comprenant tous les membres avec égalité des voix, et un Conseil de sécurité avec cinq membres permanents disposant du droit de veto. C’est ainsi, sur le plan régional, que la construction européenne a durablement été animée par le couple franco-allemand. 2. Les difficultés du multilatéralisme normatif Elles sont actuellement multiples, aussi bien sur le terrain de la sécurité que sur les autres terrains, plus pacifiques, des relations internationales. (a) Si l’on commence par les terrains des relations pacifiques , on connaît la quasi impossibilité dans laquelle se trouve désormais la société internationale d’élaborer de nouvelles grandes conventions multilatérales, et les obstacles auxquels se heurtent les conventions conclues au cours de la période précédente. Ce mouvement de rejet est souvent le fait des Etats-Unis, quoique pas uniquement. Mais la puissance de ce pays est telle que leur attitude négative compromet la réussite des traités en cause. Il en va ainsi pour la Convention sur le droit de la mer de 1982, que les Etats-Unis n’ont toujours pas ratifiée, alors même qu’elle a été amendée en 1994 pour satisfaire leurs desiderata. Il en est de même pour le Protocole de Kyoto sur la protection de l’environnement, mais il est juste de dire que les Etats-Unis ne sont pas les seuls. Citons encore les difficultés des négociations économiques dans le cadre de l’OMC : en l’occurrence, ce sont plutôt les puissances émergentes du Sud, Brésil, Inde notamment qui contestent une orientation trop favorable à leurs yeux aux pays anciennement industrialisés, et retournent la mondialisation contre ses promoteurs. Quant aux Etats-Unis, sur ce terrain ils tendent à devenir adeptes de régulations régionales – NAFTA ou ALENA, CAFTA ou ALEAC, voire de simples accords bilatéraux. (b) Le déclin du multilatéralisme est encore plus frappant en matière de sécurité internationale , et les Etats-Unis sont clairement au cœur de la contestation des régulations multilatérales. Ils refusent ainsi le TICE conclu en 1996 ou la CPI, instituée en 1998. Ils tendent plus largement à ne plus faire confiance aux instruments multilatéraux de maîtrise des armements, que ce soit le TNP ou la convention sur l’élimination des armes biologiques. Ils doutent ouvertement de l’efficacité de l’ensemble des normes préventives concertées en matière de non prolifération, et leur préfèrent des solutions coercitives, qui ont, entre autres caractéristiques, d’être subjectives et partant discriminatoires : on ne distingueplustantentreproliférateursetnonproliférateursqu’entre proliférateurs acceptables – Inde, Israël, Pakistan – et non acceptables – Corée du Nord, Iran, Iraq. Surtout, les Etats-Unis ont spectaculairement remis en cause la nécessité d’une autorisation préalable du Conseil de sécurité pour l’emploi de la force armée. Il est juste de dire qu’ils peuvent s’appuyer sur le précédent de l’intervention au Kosovo en 1999. Mais ils ont été beaucoup plus loin en faisant la théorie de la guerre préventive, librement décidée par eux en fonction de leurs seuls intérêts nationaux de sécurité. 3. L’impasse de la réforme des Nations Unies Elle complète, sur le plan institutionnel, ce tableau des tribulations du multilatéralisme. Là encore, cette impasse doit beaucoup à l’attitude des Etats Unis. (a) Les Etats-Unis et la conception restrictive des organisations internationales. Dès 1994 déjà, avec la création de l’OMC, qui est extérieure aux Nations Unies, il était clair que les Etats-Unis ne voulaient plus de machines institutionnelles lourdes et bureaucratiques, mais que leur conception du multilatéralisme institutionnel reposait sur des structures légères privées de pouvoirs de décision. Pourtant, si l’on revient à l’ONU, il s’agit bien de leur enfant, largement conçu par eux en 1945. Cet enfant leur a par la suite échappé, ce qui explique peut-être, mais pas seulement, leur conception des organisations internationales comme de simples instruments, sans légitimité politique particulière, des boîtes à outils (tool boxes) dans lesquelles on choisit suivant les cas le moyen d’action approprié. Ils ne sont pas systématiquement hostiles à l’ONU, ils l’utilisent à l’occasion (Rés. 1540). Mais, de façon générale, les Etats-Unis, au moins pour l’instant, préfèrent la formule des coalitions ad hoc, différentes suivant les cas, comme le montrent la coalition contre l’Iraq en 2003, ou la PSI depuis lors – PSI, dont l’objet est de lutter à la fois contre la prolifération des ADM et le terrorisme. (b) L’échec des projets de réforme en 2005 : on sait que les projets de réforme de l’ONU, discutés depuis près de quinze ans, ont connu un échec retentissant lors de la dernière session de l’Assemblée générale, à l’automne 2005. Les projets en discussion comportaient deux aspects visibles – mais c’est un troisième qui intéressait les Etats-Unis, et sur ce troisième aspect ils ont marqué des points. – Un aspect soft si l’on veut, avec un document établissant de nouvelles priorités pour l’ONU, à l’aune du XXIe siècle : s’agit-il de lutter contre la pauvreté et pour le développement, ou contre le terrorisme et pour les droits de l’homme ? Cet aspect cependant secondaire, car on peut toujours adopter des documents qui n’auront vraisemblablement que des conséquences limitées – et la Charte dans son texte actuel est à beaucoup d’égards suffisante. – Un aspect hard, qui touche au cœur du Conseil de sécurité et qui visait à accroître le nombre des membres permanents. On sait qu’un groupe de candidats, le G 4 – Allemagne, Brésil, Inde, Japon – a agi de façon conjointe cependant que le groupe africain souhaitait pour sa part obtenir deux sièges, sans s’accorder sur les titulaires. D’autres projets ont circulé, dont la plupart avaient pour objet de tuer ces candidatures. Les Etats-Unis n’ont même pas eu à s’opposer frontalement à ces projets, qui ne faisaient pas l’objet d’un consensus. Les pays membres de l’UE étaient eux-mêmes divisés sur le sujet. – Un aspect administratif plus discret, qui tend à réduire les coûts de fonctionnement de l’Organisation, à renforcer les contrôles sur sa gestion. Les Etats-Unis et leurs alliés, le Royaume Uni notamment, sont parvenus à des résultats importants sur ce terrain, qui leur a permis de mettre l’ONU en accusation, pour gaspillage et corruption. Ils ne sont pas parvenus à obtenir la démission de Kofi Annan, mais ils l’ont affaibli, et surtout ils ont pu faire nommer leurs partisans à des postes administratifs importants. Résultat paradoxal, dans la mesure où leur contribution financière s’est fortement réduite, et si les pays membres de l’UE sont désormais, et de loin, les principaux contributeurs. Mais l’Union européenne ne parvient pas à convertir son poids financier en influence politique, faute d’accord entre ses membres sur nombre de dossiers.

III. – Une société internationale de repli

Une crise, voire des crises, correspondent généralement à une période de transition, dont on sort par le haut ou par le bas. Ce qui précède laisse l’impression qu’une nouvelle dynamique des relations internationales n’est pas perceptible et que les choses se défont plus qu’elles ne se font. Nous retrouvons le thème d’un climat international de méfiance qui ne s’est pas dissipé, et qui met au premier plan des problèmes de sécurité en partie inédits. Ils imposent une réflexion sur le concept même de sécurité, et sur les moyens en mesure de la rétablir et de la maintenir. Dans ce contexte d’insécurité, ou de perception de l’insécurité, si l’on veut retenir une vision d’ensemble de la société internationale deux perspectives se proposent. Ou le surgissement d’un nouveau principe organisateur ; ou un désordre corrigé par l’émergence de plusieurs pôles de puissance, qui conduisent à un multipolarisme, qui peut être organisé ou inorganisé. A. – A la recherche d’un principe organisateur (a) Quel pourrait être aujourd’hui ce principe organisateur ? Il pourrait être de différentes natures. Il pourrait ainsi reposer sur un concept : l’équilibre international, la sécurité collective, l’hégémonie, la résistance à l’hégémonie relèvent par exemple de ce registre. Il pourrait aussi provenir d’ institutions internationales , l’ONU par exemple, à l’instar de ce qui se passe sur le plan européen avec les institutions communautaires. Il pourrait encore être le fruit d’une dynamique, d’un projet organisateur , comme aurait pu l’être une mondialisation gérée et harmonisée par l’OMC. En même temps, la mondialisation aurait mis en valeur le rôle des acteurs non étatiques, ONG, firmes transnationales, opinion publique internationale, et relativisé le rôle des Etats. On a eu le sentiment, spécialement en France, que cette évolution était en cours avant le 11 Septembre – mais elle a précisément été interrompue par le 11 Septembre. Une autre dynamique pourrait être l’expansion de la démocratie, dans une perspective harmoniste. Mais la démocratie risque fort d’être l’illusion du XXIe siècle. En réalité, on a le sentiment qu’aujourd’hui aucun principe organisateur ne permet de rendre compte du monde contemporain. Ils n’ont pas disparu, ils sont plutôt en concurrence les uns avec les autres et aucun ne semble en situation de dominer les autres. Faut-il alors se référer à la destruction créatrice, chère à Schumpeter, au chaos qui permettrait l’émergence d’un nouvel ordre encore à définir ? Mais elle constitue la négation même d’un principe organisateur. (b) Il faut alors rechercher la contradiction, ou les contradictions dominantes , qui insiste davantage sur la dispersion, le désordre, que sur l’ordre et la stabilité. On peut ainsi identifier et expliquer les désaccords persistants. Là encore, plusieurs points de vue se proposent. Le débat intellectuel américain est fourni en la matière. On pourrait par exemple évoquer le choc des civilisations cher à Samuel Huntington ; ou le retour à une forme larvée de guerre des religions, en liaison avec la montée démographique et politique de l’Islam ; ou encore, avec Robert Kagan, l’opposition entre la vision américaine des relations internationales, fondée sur la légitimité du recours à la coercition et à la force armée, et la vision européenne, fondée sur le droit et la recherche de solutions et de compromis politiques, c’est-à-dire pacifiques – Mars contre Vénus pour simplifier ; en même temps, cette distinction oppose d’un côté une approche institutionnelle, une rénovation et une expansion du multilatéralisme dont l’Union européenne est l’exemple, et de l’autre une approche purement interétatique, fondée sur la défense et la promotion des intérêts nationaux des différents Etats. Chacun de ces points de vue a ses mérites. Aucun d’eux ne paraît cependant dominant. Il semble que le plus synthétique et le plus adéquat soit celui de la géopolitique, qui se décline également en géoéconomie et en géostratégie. Il rend compte la compétition pour la puissance et pour les avantages que procure la puissance, c’est-à-dire de la recherche d’une nouvelle hiérarchie entre Etats dans les relations internationales. On en revient en quelque sorte aux perspectives du XIXe siècle. En d’autres termes, le monde contemporain ressemble davantage à celui du Chancelier Bismarck qu’à celui du Président Wilson. Ceci se traduit par un repli général des Etats sur la poursuite de leurs intérêts nationaux dans un contexte compétitif. C’est là une conséquence inévitable de l’absence de principe organisateur. On en revient à la polyarchie qui caractérisait la société internationale classique, c’est-à-dire à une certaine forme d’anarchie compensée par le caractère régulateur de l’inégalité de puissance. Cette situation est sans doute provisoire, un nouveau principe organisateur se dessinera probablement, mais pour l’instant on semble être dans le creux de la vague. Dans ces conditions, c’est la multipolarité qui rend le mieux compte de la situation contemporaine – mais une multipolarité inorganisée. B. – Une multipolarité inorganisée Multipolarité parce que la société internationale tend à se coaguler autour de quelques grands Etats ou grands ensembles d’Etats, ce qui éloigne du multilatéralisme tel qu’il a été envisagé. Inorganisée sur un double plan : d’une part parce qu’elle ne repose pas sur des institutions internationales qui le légitimeraient et le canaliseraient ; d’autre part parce qu’elle est récusée par l’un des acteurs principaux, les Etats-Unis, qui revendiquent pour leur part un principe d’unipolarité au nom d’un leadership bienveillant. Dans une multipolarité revendiquée – et l’on sait qu’elle a été l’un des thèmes de la diplomatie française – ils ne veulent voir qu’un retour au vieux principe de l’équilibre international, source selon eux de désordre, d’instabilité et de conflits, comme le démontrerait l’histoire des relations internationales classiques. Mais une multipolarité inorganisée surgit spontanément des relations de puissance, elle ne correspond pas à un dessein préconçu et maîtrisé, si elle peut ensuite être régularisée par les principaux partenaires. Quels pourraient être ces partenaires ? On dira pour conclure quelques mots des capacités et des objectifs des principaux acteurs que sont les Etats-Unis d’abord, l’Union européenne et ses membres ensuite, les grandes puissances émergentes enfin. (a) Les Etats-Unis restent au cœur du système international et pourraient mériter une étude à eux seuls. Pour synthétiser les remarques qui précèdent, on peut constater que la situation de domination qui était la leur après la chute du mur de Berlin s’est affaiblie, et largement affaiblie de leur fait. Le 11 Septembre n’en est pas tant à l’origine que leurs réactions au 11 Septembre, et surtout la guerre en Iraq. La crédibilité et la solidarité dont ils bénéficiaient ont été atteintes par ce conflit, et par l’épreuve de force qu’ils ont engagée avec les Nations Unies comme avec leurs principaux alliés. Leur capacité militaire est réduite par la prolongation d’un conflit qu’ils ne maîtrisent plus et qui les rend incapables d’intervenir ailleurs. Leur puissance économique est obérée par le coût de la guerre. L’Administration George W. Bush est affaiblie à la fois parce que le président n’est pas rééligible et par une image internationale dégradée. Il n’est jusqu’au cyclone récent qui souligne brutalement la vulnérabilité des Etats-Unis et leur fragilité face à des circonstances imprévues. Il y a une sorte de banalisation de la puissance américaine, qui n’est plus guère le phare du monde, le principal moteur de son progrès et de sa liberté. L’image du pays est encore obérée lorsque, écho intérieur de la militarisation de sa politique étrangère, il envoie à la Nouvelle Orléans des soldats avant des vivres, avec ordre de tirer, sur les lieux du sinistre. Il n’en demeure pas moins que les Etats-Unis demeurent la principale et même la seule puissance mondiale. Ils ne sont plus en situation de domination, mais ils sont toujours en situation de liberté, en ce sens qu’ils restent le pays le plus libre, celui qui dispose du plus d’options ouvertes. Ils recherchent et cultivent cette liberté, en revendiquant un statut spécial, en s’affranchissant de toute contrainte internationale, et en pouvant regrouper autour d’eux des coalitions ad hoc. La fameuse formule « ce n’est pas la coalition qui fait la mission, mais la mission qui fait la coalition » – formule qui condamne autant l’OTAN que l’ONU – reste pleinement valide. A ce titre ils continuent à intérioriser les problèmes internationaux, qui tendent à devenir des problèmes internes américains. Mais ils sont eux-mêmes devenus un problème international, un sujet d’inquiétude pour les autres, même s’ils sont seuls en mesure de poser et de résoudre ce problème. (b) L’ Union européenne est bien loin de pouvoir rivaliser avec la puissance américaine, même si elle a commencé à l’équilibrer, spécialement sur le plan économique et diplomatique. Mais elle éprouve les plus grandes difficultés à transformer des éléments de puissance, objectifs et considérables, en influence politique, faute d’unité de décision et faute de capacité militaire. – Son problème essentiel demeure un problème d’identité – car si cette identité était définie et acceptée par ses membres, les capacités ne manqueraient pas de suivre. Non qu’elle puisse dépasser ou même rejoindre les Etats-Unis sur le plan militaire. Mais elle pourrait développer des capacités asymétriques, en raison de sa puissance économique et de son savoir-faire diplomatique, comme du fait qu’elle n’est pas perçue comme aspirant à la domination. Elle aurait alors les moyens, non pas d’entrer en opposition avec les Etats-Unis, mais de développer un partenariat transatlantique équilibré, qui constituerait l’axe majeur de la stabilisation d’une société internationale mieux pacifiée et probablement mieux organisée. – Cet objectif ne dépend que d’elle-même, car personne n’est en mesure de s’y opposer. Les obstacles ne proviennent que d’elle-même, ils sont endogènes et non exogènes. Il lui faut régler le problème de ses frontières, c’est-à-dire des limites de son élargissement ainsi que les modalités de sa coopération avec ses voisins, et spécialement la Russie – la Russie incertaine et en passe de voir son ancien empire basculer dans l’orbite américaine par morceaux, au moins provisoirement. – Il lui faut aussi régler le problème de sa gouvernance, et l’échec du traité constitutionnel est à l’évidence un signe négatif. Il confirme la tendance de chaque Etat à se replier sur ses intérêts purement nationaux. Mais l’histoire n’est pas écrite, et la construction européenne s’est toujours caractérisée par sa capacité à surmonter les crises qui l’ont régulièrement affectée. (c) Les grandes puissances émergentes que sont la Chine, l’Inde, le Japon, peut-être le Brésil constituent les principales inconnues de cette équation multipolaire. Trois d’entre elles sont en Asie, ce qui souligne le mouvement de la puissance vers cette région immense et contrastée. Mais la continuité de leur montée en puissance n’est pas assurée, pas davantage que son caractère pacifique. Si ces deux conditions devaient être remplies – montée en puissance continue, et montée en puissance pacifique – ces nouveaux partenaires contribueraient à une réorganisation autour de quelques grands pôles. Ils assureraient un pluralisme politique et culturel de la société internationale qui s’orienterait vers une forme inédite de l’équilibre international. Sinon, ils seront confrontés à des tensions et conflits internes, et pourraient être source de nouveaux conflits internationaux – et ainsi sortir des crises par le bas et non par le haut.