ThucyDoc n° 26 – Compte rendu : Demi-journée d’étude de la FRS sur la maîtrise des armements le 14 mai 2019

Vers la fin de la maîtrise des armements ?

Une demi-journée d’étude sur la maîtrise des armements était organisée le 14 mai 2019 au petit auditorium de la Bibliothèque nationale de France par la Fondation pour la Recherche Stratégique (FRS). Le thème est particulièrement d’actualité alors que la déconstruction de l’architecture de sécurité en Europe se poursuit et que la maîtrise des armements bilatérale semble à bout de souffle.

Après une introduction de Dominique David[i] décrivant les évolutions récentes du contexte international, le premier panel a examiné la fin du traité sur les forces nucléaires intermédiaires (FNI), tandis que le second a porté sur l’avenir de la maîtrise des armements.

Le compte-rendu de cette demi-journée d’étude est scindé en deux parties correspondant à ces deux panels.

Panel n°1 : Vers la fin du traité FNI ?

Peut-on encore questionner la fin du traité FNI ? Rares sont les experts s’interrogeant encore sur les possibilités de sauver le traité, à quelques mois de l’échéance de la procédure de retrait de chacune des parties. Les États-Unis et la Russie ont successivement annoncé vouloir suspendre leurs obligations au titre du traité, au tout début du mois de février 2019. Selon l’article XV, chaque État partie peut exercer son droit de retrait s’il décide que des événements extraordinaires en relation avec l’objet du traité menacent ses intérêts suprêmes. Le retrait est effectif six mois après la notification à l’autre partie. Ce qui sera donc le cas au début du mois d’août prochain. Lors de ce panel, les interventions portant sur les positionnements de Washington et de Moscou ont permis de mieux comprendre leur fondement et leurs possibles conséquences. Par ailleurs, l’éclairage sur les conséquences en Asie est devenu nécessaire alors que la Chine a été intégrée dans l’équation par les deux protagonistes du traité FNI.

Isabelle Facon[ii] a noté d’emblée que le contexte du traité FNI était sombre de longue date. Une « convergence de motivations » avait conduit à cette situation : influence des industriels auprès des autorités politiques, sentiment de « permissivité » suite au retrait américain du traité ABM[iii], perception du traité FNI comme une concession inappropriée faite par les dirigeants précédents, volonté de l’institution militaire de disposer de la « panoplie » la plus complète. La réaction russe à la suite del’annonce du retrait américain a été immédiate et symétrique. Le président Poutine a demandé publiquement au ministre de la Défense de lancer deux programmes : une variante sol-sol du missile naval Kalibret un nouveau missile sol-sol hypersonique. Moscou n’a pas reconnu la violation du traité FNI et cherche à faire porter la responsabilité sur Washington. Son objectif pourrait être de jouer sur le traumatisme dela crise des « Euromissiles »[iv] pour déstabiliser l’OTAN ou pour contraindre l’Europe à un dialogue approfondi sur les questions militaires. La manœuvre de la Russie vis-à-vis de la Chine est aussi particulièrement intéressante : en reportant la responsabilité de la fin du traité FNI sur les États-Unis, elle peut éviter de cautionner l’idée qu’elle percevrait Pékin comme une menace. S’agissant de la poursuite de la maîtrise des armements, plusieurs courants de pensée semblent coexister à Moscou. Une proposition pour l’après-New START[v] avait été formulée en juillet 2018, mais récemment Vladimir Poutine a demandé à ses ministres de ne pas être à l’origine de nouvelles négociations. La Russie a pris acte de l’intérêt faiblissant des États-Unis pour le sujet. Elle a travaillé depuis plusieurs années à se placer dans une autre situation que celle de la décennie suivant la fin de la guerre froide, qui avait – selon Bruno Racine – alimenté le « ressentiment » de la Russie.

Philippe Gros[vi] a rappelé que les États-Unis avaient publié fin 2017 une stratégie globale concernant la crise du traité FNI. Quelques mois plus tard, John Bolton, artisan du retrait du traité ABM en 2001[vii] et de la sortie du JCPOA[viii] en 2018, est arrivé en tant que conseiller à la sécurité nationale. Cela explique l’inflexion de la politique américaine sur le traité FNI considéré comme une obsolescence de la Guerre froide et un frein dans la situation actuelle. Le Pentagone se dit pleinement aligné sur cette décision. En effet, la fin du traité permettrait aux États-Unis de poursuivre certains développements capacitaires, notamment dans le cadre du concept « multi-domain operations » de l’US Army qui vise, en cas de conflit, la destruction des capacités adverses de déni d’accès. Sans les contraintes FNI, l’Army pourrait étendre la portée de son futur système Precision Strike Missile fixée à 499 km. Au niveau stratégique, l’Army a dévoilé deux projets de systèmes d’armes basés au sol dans ces portées : le Land-based hypersonic missiles (portée 2200 km) et le Strategic long-range cannon (portée de 1800 km) sont concernés. Le retrait est majoritairement désapprouvé par les experts,en particulier libéraux, qui estiment qu’il ne sert que la Russie, qu’il accroit l’insécurité des alliés européens de l’OTAN et que les États-Unis n’ont pas vraiment besoin de capacités de type FNI.

Emmanuel Puig[ix] a souligné que près de 80% de l’arsenal balistique chinois correspondrait aux critères du traité FNI. Or il est peu probable que Pékin accepte de négocier sur ses forces intermédiaires, car elles représentent le socle de sa défense régionale. Sans le traité FNI, les États-Unis se sentiraient les mains libres pour redessiner l’équilibre des forces avec Pékin dans la région. Il s’agirait de renforcer l’assurance offerte à ses alliés sur le plan non nucléaire par le déploiement de systèmes balistiques et de croisière de portée intermédiaire dans les approches chinoises. L’installation permanente de ces systèmes dans des zones d’anti-accès porterait atteinte à la posture de défense de la Chine qui devrait alors relancer des programmes ou les doter plus généreusement (par exemple, dans les domaines du brouillage, de l’hypersonique). Pékin pourrait également chercher à exercer une pression diplomatique sur les États susceptibles d’accueillir les systèmes américains.

La fin prochaine du traité FNI s’ajoute à ce qui pourrait apparaître comme l’histoire du déclin de la maîtrise des armements. Le second panel de cette demi-journée d’étude avait pour objectif d’étudier précisément les possibilités de la poursuite de cet instrument de la stabilité internationale. 

Panel n°2 : La maîtrise des armements en question[x]

La maîtrise des armements (traduction en langue française de l’expression « arms control ») est un concept né pendant la guerre froide. Le délitement progressif de toute cette architecture juridique, bilatérale sur le plan nucléaire, et multilatérale s’agissant des armements conventionnels, doit-il conduire à penser qu’il s’agit uniquement d’une « chose du passé » selon la question soulevée par Bruno Racine en conclusion de cette demi-journée d’étude ?

Dans un premier temps, Emmanuelle Maître[xi] s’est penchée sur la suite du traité New START dont la disparition signalerait une remise en cause profonde du système actuel. La fin prochaine du traité FNI vient s’ajouter aux difficultés rencontrées dans les autres régimes. Selon le texte du traité[xii], l’échéance peut être décalée d’une durée maximale de cinq ans. Une telle extension nécessiterait uniquement une décision présidentielle (pas de nécessité d’un circuit parlementaire). En l’absence de prorogation, la disparition du traité n’entraînerait pas nécessairement une augmentation drastique de l’ensemble des capacités, mais de certaines catégories : déploiements supplémentaires de têtes nucléaires par la Russie, augmentation du nombre de vecteurs par les États-Unis. La fin du régime de vérification favoriserait in fine des postures d’ambiguïté. De manière générale, Maître estime que la poursuite de la maîtrise des armements interroge la pertinence du concept dans un contexte asymétrique, ainsi que celle du maintien d’un cadre uniquement bilatéral[xiii]. Enfin, se pose la question de la vérification de futurs accords alors que les évolutions technologiques suscitent des difficultés mais apportent aussi des potentielles améliorations en matière de vérification.

Zacharie Gross[xiv] a apporté une réflexion sur la gestion de la crise du traité FNI par l’OTAN ainsi que les conséquences pour l’Europe. L’OTAN a bien géré cette difficulté. Il faut désormais réfléchir à une adaptation de la posture de l’Alliance, rendue nécessaire dans ce nouveau contexte. En parallèle, une refondation de l’arms control s’impose. Elle correspond à nos intérêts de sécurité et aux demandes de la communauté du désarmement, en tant que mise en œuvre de nos engagements de désarmement nucléaire au titre de l’article VI du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP).

Pour finir, Benjamin Hautecouverture[xv] a fourni un éclairage théorique du concept de maîtrise des armements, en partant de la définition proposée par Raymond Aron en 1962, dans Paix et guerre entre les nations, pour souligner en particulier qu’il s’agissait bien de l’ensemble des mesures destinées à limiter le volume de la violence et non le recours à la violence lui-même. Ce concept a connu son âge d’or entre 1961 (déclaration américano-soviétique dite Zorine-McCloy sur les principes du désarmement) et 1991 (signature du traité START-1). Son objectif a été de façonner une relation nucléaire prévisible, en particulier par des mécanismes de transparence. Citant le manuel de droit international public de Jean Combacau et Serge Sur, Hautecouverture a rappelé que la maîtrise des armements avait d’abord été une « technique bilatérale » qui avait conduit les États-Unis et l’URSS à « cogérer » la dissuasion.

En conclusion, Bruno Racine, président de la FRS, a rappelé que lors de la crise des « Euromissiles », l’Europe a craint un découplage stratégique avec les États-Unis et de devenir le théâtre d’une guerre nucléaire. Aujourd’hui, le « pronostic vital » du traité FNI est engagé dans une certaine indifférence. En définitive, la simple prorogation du traité New START constitue le plus grand progrès imaginable. Pendant la guerre froide, le moteur principal de la maîtrise des armements était l’angoisse que l’un des parties soit capable de désarmer l’autre ou qu’une première frappe entraîne la montée aux extrêmes. Quelle est désormais sa finalité ? Les modifications des paramètres du contexte stratégique, avec notamment une plus grande autonomie des puissances régionales, nécessitent une redéfinition de nos objectifs en matière de maîtrise des armements. Racine a ainsi invité à une réflexion renouvelée sur ce thème qui devrait faire l’objet d’une deuxième journée d’étude de la FRS dans les prochains mois. Une telle démarche est en effet nécessaire, même si le contexte international n’incite pas à l’optimisme quant aux possibilités de s’entendre à court terme sur de nouveaux instruments de sécurité collective. L’expérience montre que de telles négociations demandent du temps.

Tiphaine de CHAMPCHESNEL
5 juin 2019

[i] Institut Français des Relations Internationales. Dominique David est conseiller du Président de l’IFRI.

[ii] Isabelle Facon est maître de recherche spécialiste de la politique de sécurité et de défense russe, directrice adjointe de la FRS, et maître de conférences à l’École polytechnique.

[iii] ABM est l’abréviation de « Anti Ballistic Missile ». Le traité avait été conclu en 1972 dans le cadre des négociations des accords de limitation des armements stratégiques (SALT). Les Etats-Unis ont annoncé leur retrait du traité en 2001.

[iv] La crise dite des « Euromissiles » commence en 1977 avec la décision soviétique de déployer de nouveaux missiles (SS-20) plus précis et dotés de plusieurs têtes nucléaires, perçus par l’OTAN comme susceptibles de modifier les équilibres existants. Elle est à l’origine de la conclusion du traité  FNI.

[v] Le traité New START est un instrument majeur de la maîtrise des armements nucléaires, en particulier parce qu’il prévoit un régime de vérification. Il a été conclu par les États-Unis et la Russie en 2010. Les plafonds prévus concernent les têtes opérationnelles (1550), les vecteurs déployés (700) et l’ensemble des lanceurs déployés et non déployés (800). Ces plafonds ont été atteints en 2018 comme prévu par le traité qui doit expirer en 2021. En l’absence de négociations pour un successeur de ce traité, les parties peuvent s’accorder sur une extension de sa durée dans une limite de cinq ans.

[vi] Philippe Gros est maître de recherche à la Fondation pour la recherche stratégique, spécialiste des questions militaires et opérationnelles, ainsi que de la politique de défense des États-Unis.

[vii] John Bolton était alors « Under Secretary of State for Arms Control and International Security ».

[viii] Le Joint Comprehensive Plan of Action a été signé le 14 juillet 2015 signé par l’Iran et le P5+1 (les 5 membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies et l’Allemagne). Il avait pour objectif de mettre fin à la crise autour du programme nucléaire iranien et d’en garantir la finalité pacifique.

[ix] Emmanuel Puig est conseiller Asie à la Direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) du Ministère des armées, enseignant à l’Ecole des affaires internationales de Sciences Po Paris.

[x] Ce panel était modéré par Isabelle Lasserre, rédactrice en chef adjointe, Le Figaro.

[xi] Emmanuelle Maître est chargée de recherche, spécialiste des questions de non-prolifération et de désarmement à la FRS.

[xii] Article XIV, §2.

[xiii] Emmanuel Maître précise qu’en cas d’inclusion de la Chine, le concept de maîtrise des armements devrait certainement être entièrement repensé et la logique quantitative abandonnée.

[xiv] Zacharie Gross est sous-directeur désarmement nucléaire au sein de la direction des affaires stratégiques et du désarmement du Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères.

[xv] Benjamin Hautecouverture est maître de recherche à la FRS.