Ce texte provient de la conférence prononcée à l’ouverture de la 58e session nationale de l’IHEDN, le 8 septembre 2005. Il n’est pas destiné sous cette forme à publication. Il peut être cité sous réserve de la référence au site « afri-ct.org », rubrique « Thucydide en ligne ».
1. Pourquoi ne pas commencer par reprendre chacun des termes de l’intitulé de cette conférence ? – Un panorama d’abord, c’est une vue d’ensemble, qui appelle de la distance mais aussi un point de vue déterminé et précis ; il interdit que l’on s’attarde sur les détails, puisqu’on ne doit jamais perdre de vue le tableau général dans lequel les différents éléments sont ouverts au regard ; regard en effet, ce qui signifie qu’un panorama s’attache au visible et n’a pas l’ambition d’aller dans la profondeur des choses, de dévoiler leurs mécanismes éventuellement cachés : tel n’est pas son objet. – Un panorama du monde , vaste ambition – mais qui implique que l’on traite les relations internationales comme un tout, en soulignant l’interdépendance des questions plus qu’en les singularisant, en les isolant. Cela est certainement moins difficile aujourd’hui qu’il y a quelques décennies, parce qu’en effet du point de vue des relations internationales le monde forme un tout, et que chaque donnée, dossier, événement peut de plus en plus difficilement être séparé de l’ensemble. Il est à peine besoin ici de mentionner la « mondialisation ». Elle se déploie, non seulement sur le plan économique, mais aussi pour les catastrophes par exemple, tsunami asiatique ou typhon sur la Nouvelle Orléans. On en mesure aussitôt les conséquences universelles, et sur divers plans, humanitaires, touristiques, économiques. Elle n’est pas moins prégnante pour les questions de sécurité, et le 11 Septembre ne laisse personne à l’abri de ses conséquences, pas davantage que la guerre en Iraq, ou que les risques de prolifération des armes nucléaires. On pourrait emprunter d’autres exemples de cette solidarité de la société internationale face aux développements, heureux ou malheureux, qui affectent les Etats et les sociétés. – Un panorama du monde contemporain : le terme contemporain nous rappelle que l’histoire n’est pas finie, et que les relations internationales obéissent à une logique fondamentalement historique, dont le temps est le ressort essentiel. Ce qui signifie qu’il est très difficile d’en figer les structures et d’en arrêter la dynamique. Ce qui signifie aussi que la société internationale maîtrise beaucoup moins le temps que ne le font les sociétés internes – lesquelles y parviennent par exemple par la périodicité des consultations électorales, par le rythme régulier du changement des autorités publiques et des politiques publiques qu’elles mettent en œuvre. Le temps international est beaucoup plus imprévisible et aléatoire. Pour un juriste, le temps, ou plus exactement la mesure du temps, ce sont des dates, ce sont des délais, ce sont des rythmes dans lesquels il enferme et régularise la flèche du temps. Mais la dynamique des relations internationales n’est pas juridique, ou ne l’est que très partiellement. Les rythmes y sont imprévisibles, les délais incertains. Seules les dates peuvent être fixées avec plus de précision – mais le plus souvent elles le sont après coup, rétroactivement, lorsque l’on constate que tel événement précis marque une rupture entre un avant et un après. Ceci conduit à nous interroger sur le point de départ possible pour ce que l’on appellera « le monde contemporain ». A première vue, les attentats du 11 Septembre s’imposent, de par leur caractère spectaculaire et leur retentissement universel, de par leurs conséquences qui se sont loin d’être encore toutes déployées. Mais si l’on prend un peu de recul, comme nous y invite un panorama, en réalité le 11 Septembre est beaucoup plus un événement cristallisateur qu’un événement fondateur : il rassemble et résume en un instant de crise un ensemble de données, de conflits et contradictions qui étaient latents ou peu actifs dans la période immédiatement précédente. Le point de départ du monde contemporain, à certains égards l’entrée dans le XXIe siècle, historique et non chronologique, c’est en réalité la chute du mur de Berlin en 1989, suivie presque immédiatement par la réunification de l’Allemagne (1990) et la disparition de l’URSS (1991). Ce sont ces événements formidables, bien que moins spectaculaires que le 11 Septembre, qui ouvrent une nouvelle période, dans laquelle nous sommes toujours, et qui a très vite revêtu ses caractères propres. Une précision toutefois : ce que le 11 Septembre a apporté d’original, c’est, en même temps que le retour de la primauté des questions de sécurité, un changement très rapide, non pas de la structure, mais du climat des relations internationales. Les années qui ont suivi la chute du mur de Berlin, la période Clinton pour simplifier, avaient été marqués par un optimisme généralisé. C’est alors que l’on évoquait « la fin de l’histoire », le triomphe définitif des valeurs occidentales, l’enracinement d’une paix structurelle qui ouvrait le champ à une expansion économique sans limites grâce aux innovations technologiques. Les conflits subsistants – ex-Yougoslavie, Rwanda par exemple – étaient vécus comme des séquelles très provisoires d’un passé révolu, ou des signes d’archaïsme appelés à se résorber. La question était de reconstruire la paix et l’harmonie, en mettant à l’index, voire en prison grâce à la justice pénale internationale les brebis galeuses qui nuisaient au consensus universel sur les valeurs. Liquider le passé, construire l’harmonie, tel était le programme – mais il est juste de dire qu’il n’a correspondu à aucun projet organisateur ayant l’ambition des années qui ont suivi la seconde guerre mondiale, avec l’ONU, l’OTAN, la construction européenne. D’une certaine manière, on entrait malgré tout dans l’avenir à reculons, puisque c’est avec les institutions, les instruments hérités de la période post-45 que l’on entreprenait de construire un monde harmonieux, tourné vers l’entente et le développement. Intellectuellement et politiquement, l’on vit toujours sur l’héritage d’après la deuxième guerre mondiale. Ainsi, dans ce panorama, coexistent, se superposent et se télescopent diverses périodes des relations internationales. 2. Au moins les années antérieures au 11 Septembre étaient-elles marquées par un climat de confiance. La confiance était devenue le maître mot des relations internationales depuis l’arrivée au pouvoir de M. Gorbachev en 1985. C’est grâce à ce climat de confiance – il serait trop long de revenir ici sur sa genèse antérieure – que la réunification de l’Allemagne et la disparition de l’URSS ont pu se produire de façon pacifique et de façon démocratique, ce qui est un événement en soi, inédit dans les relations internationales : le processus n’est pas moins surprenant que son résultat. Or le 11 Septembre rompt avec ce climat de confiance, et progressivement il réintroduit une méfiance irréductible dans les rapports internationaux. La méfiance domine depuis lors ces relations, et c’est dans ce contexte qu’il faut analyser le monde contemporain. Il est cependant juste d’observer que ce n’est pas le 11 Septembre en soi qui provoque cette détérioration dommageable pour tous. Dans un premier temps en effet l’intervention américaine en Afghanistan, qui en est la suite immédiate, est autorisée par les Nations Unies et acceptée par tous. La véritable origine de ce climat de méfiance – mais elle est indissociable du 11 Septembre – c’est l’intervention américaine, et des membres de la coalition qui la soutiennent, en Iraq. Cette intervention n’est pas approuvée par le Conseil de sécurité, elle créée une division profonde au sein du monde occidental et en Europe même. Elle reconstitue d’une part des lignes de clivages entre Etats, reposant à la fois sur la légalité internationale de cette action militaire et sur son opportunité. Elle repose d’autre part sur un mensonge organisé – la détention affirmée d’armes prohibées par l’Iraq – qui sème le trouble et le doute dans de nombreuses opinions publiques. D’un côté la vision que les Etats-Unis ont d’eux-mêmes est profondément modifiée – ils se perçoivent comme un pays vulnérable, en guerre, qui doit se défendre seul et pour lequel le salut du pays est la norme suprême, et non plus comme le phare de l’humanité, le pays pilote doit servir de modèle à tous. D’un autre côté, pour de nombreux autres pays, les Etats-Unis ne sont plus ce pays qui peut guider tout le monde sur la voie de la paix, du progrès et de la démocratie. Ils connaissent une sorte de régression, comme s’ils se repliaient sur des conceptions anciennes, classiques si l’on veut, des rapports internationaux, marqués par l’égoïsme national, le conflit et la méfiance. La société internationale est en quelque sorte veuve des Etats-Unis, ou plutôt d’une image bénigne et bienfaisante des Etats-Unis qui était fortement répandue, au moins depuis 1945. Le reste suit, ou découle de ce changement de climat. Il est juste de dire qu’il était en germe dès les années précédentes, parce que beaucoup de temps a été perdu durant ces années pour régler en profondeur un certain nombre de dossiers et de difficultés qui ressurgissent dans un climat dégradé après le 11 Septembre. Si l’on passe maintenant au vif du sujet, à la substance même de ce panorama, on peut estimer que, dans cette période contemporaine, le monde se caractérise d’une part par la stagnation d’un certain nombre de processus et d’autre part par une tendance des Etats au repli sur eux-mêmes, en raison d’un climat de méfiance persistant et de l’absence de projet organisateur communément accepté.
A. – Des processus stagnants
Le tableau est aisé à dresser. D’abord, un nombre croissant de crises, de tensions ou de difficultés internationales restent sans solution quand ils ne menacent pas de s’aggraver. Ensuite ou plutôt parallèlement, les mécanismes régulateurs au moyen desquels on entreprend de gérer ou de régler ces crises, tensions, difficultés, sont bloqués ou paralysés. Il faut observer que ces données sont pour la plupart antérieures au 11 Septembre et lui restent en bonne partie extérieures. I. Crises, tensions, difficultés Elles sont l’élément central, et le plus visible du panorama. On ne saurait ici les passer toutes en revue. Le propos est plus simplement de relever les plus significatifs, celles qui ont valeur d’exemple. On laissera ainsi de côté la situation de l’ex-Yougoslavie, largement stagnante, spécialement pour la Bosnie et le Kosovo, pour s’attacher à des problèmes plus prégnants. Il en résulte un tableau qui n’incite guère à l’optimisme. On peut tenter de l’organiser en distinguant d’un côté des situations ou des crises particulières, de l’autre des données plus générales. 1. Crises ou situations spécifiques Les trois exemples retenus – Iraq, conflit israélo-palestinien, Afghanistan, dessinent un arc de crise, du Moyen Orient à l’Asie centrale, largement animé par l’activisme islamiste. (a) La situation en Iraq est toujours source d’interrogations, et pour le moins ambiguë. Deux processus se télescopent, le processus sécuritaire, en panne voire en régression puisque le terrorisme n’est pas résorbé et semble même évoluer vers une forme de guérilla, interdisant toute perspective de retrait à court terme des forces américaines. Le processus politique, qui a enregistré des succès, avec la tenue d’élections et l’adoption d’un projet de constitution, mais qui implique l’acceptation d’une domination politique par la majorité Shiite, à certains égards proche du régime iranien. Plus généralement, la coalition s’est érodée, et si personne ne condamne aujourd’hui les Etats-Unis, cette rémission internationale est compensée par l’apparition d’une contestation intérieure américaine. Elle est renforcée par les perspectives électorales internes, dominées par le fait que le Président Bush ne pourra plus être candidat, et qu’aucun de ses successeurs possibles ne souhaite assumer son héritage iraquien. Il est donc aussi difficile aux Etats-Unis de rester que de partir, ou de trouver une solution qui assure une pacification et une démocratisation durables du pays. Les Etats-Unis ont entendu agir seuls, en tout cas sous leur seule responsabilité. Il est logique qu’ils soient laissés maintenant face à eux-mêmes dans une situation qui est pour le moins stagnante – même s’il est excessif de parler dès maintenant d’un nouveau Vietnam. Mais l’avenir de l’Iraq, partition, fédéralisme, guerre ou paix demeure pleinement opaque. (b) Il en est de même, de façon différente, pour le conflit israélo-palestinien . Ariel Sharon a certes pris des initiatives politiques avec l’évacuation des colonies de la bande de Gaza, et depuis la mort d’Arafat les relations avec l’autorité palestinienne ont été apaisées. Mais le processus demeure très ambigu. La bande de Gaza laissée aux Palestiniens pourrait prendre des allures de Bantoustan, elle ne peut être le fondement d’un Etat palestinien stable. La question essentielle reste bien celle de la Cisjordanie, occupée d’une part, parsemée d’autre part de colonies de peuplement israéliennes. Leur abandon demeure très incertain, serait beaucoup plus difficile et douloureux. La construction d’un mur de protection entre Israël et la Cisjordanie rend toutefois leur avenir précaire. En outre la politique Sharon est toujours unilatérale, elle ne passe pas par la négociation et l’accord avec l’autorité palestinienne. Dans ces conditions, la situation reste très volatile. On peut penser qu’une occasion historique a été perdue avec le sabotage des accords d’Oslo en 1993, qui offraient une perspective très positive. L’assassinat d’Ithzak Rabin par un extrémiste juif en 1995 est à l’origine de leur échec, et aucune solution alternative ne semble se dégager à court terme. Aussi bien Israël que les Palestiniens sont trop faibles, aussi bien pour faire la paix que pour faire la guerre. Une solution pacifique durable ne pourra probablement surgir que d’une intervention diplomatique extérieure, mais personne ne semble à même de la tenter dans un horizon envisageable. Les Etats-Unis ont une attitude de retenue à l’égard d’Israël et demandent à leurs alliés d’adopter la même, ce qui revient à laisser toute latitude d’action au gouvernement Sharon. Là encore, nous sommes donc en présence d’un processus stagnant, où chaque partenaire se positionne dans un temps long. (c) Il convient de ne pas oublier l’ Afghanistan , dont la situation semblait heureusement stabilisée, sinon réglée sur le fond. Elle est très différente de celle de l’Iraq, puisque que c’est un effort de l’ensemble de la société internationale, ONU, Union européenne notamment, qui a contribué au retour à la paix civile et à la mise en place d’une constitution et d’un gouvernement régulier. Cette situation semble à nouveau en voie de détérioration, avec le retour des Talibans, d’une certaine forme d’insécurité, d’une érosion de l’emprise des autorités centrales sur le territoire. L’ensemble de la zone, autour de ce qu’on appelle les « zones tribales » notamment, à la frontière entre le Pakistan et l’Afghanistan, est marqué par un jeu complexe conduit par des forces occultes, généralement hostiles à toute présence occidentale, pour le dire en termes modérés. 2. Données plus générales On en retiendra également trois : la plus immédiatement menaçante, le terrorisme ; la plus complexe, la prolifération des armes nucléaires ; la plus diffuse, le phénomène des Etats défaillants. (a) Le terrorisme international est plus facile à percevoir et à redouter qu’à définir. Là encore, la situation paraît sinon bloquée, du moins stagnante. – D’un côté, le terrorisme n’a pas progressé ; il n’a remporté aucun succès politique, il ne comporte pas de débouché ou de perspective politique, il ne dispose d’aucun soutien des opinions publiques, sinon de façon locale et souterraine. Il n’a pas non plus débordé d’un extrémisme islamique dans le cercle duquel il reste cantonné. Sur le plan de l’action violente, même si le nombre d’attentats a augmenté, on ne le voit plus en mesure de développer des actions du type 11 Septembre, dans une logique concertée et organisée de longue main. Dans une certaine mesure, le mythe d’Al Qaida a vécu, et les réseaux existants semblent dispersés et même éclatés. – Cependant, d’un autre côté, Ben Laden n’a pas été capturé, et des groupes terroristes sont toujours capable d’actions spectaculaires et meurtrières, comme naguère à Madrid et récemment à Londres. La menace reste générale, notamment – mais pas seulement – pour les pays occidentaux. La société internationale, sur la base de résolutions du Conseil de sécurité, et notamment de la résolution 1373 du 28 septembre 2001, a adopté et met en œuvre un ensemble de mesures d’ordre civil et sécuritaire très ambitieuses. Mais leur efficacité reste sujette à caution. Faute de volonté et/ou faute de moyens, nombre d’Etats ne sont pas en mesure d’éradiquer les réseaux dormants, pas davantage que d’assécher les sources de recrutement de nouveaux terroristes. La société internationale a déjà connu des vagues terroristes, notamment à la fin du XIXe siècle et jusque dans les années trente du précédent siècle. Il était toutefois différent, car il ne visait pas la population de façon indiscriminée et massive. Il s’attaquait davantage aux dirigeants, notamment aux chefs d’Etat ou aux familles impériales et royales. Il a été lui aussi long à résorber. Le temps est peut-être le meilleur allié des institutions en la matière, car ces réseaux sont fragiles, liés à des engagements individuels qui ont du mal à se pérenniser et à se reproduire – surtout dès lors qu’ils ne comportent pas de débouché politique mobilisateur. (b) Les risques de prolifération des armes de destruction massive et notamment d’armes nucléaires sont moins spectaculaires mais particulièrement difficiles à surmonter. Ils constituent une donnée importante du climat international d’insécurité et de méfiance. La prolifération nucléaire a pu être contenue durant une trentaine d’années, à partir du TNP, signé en 1968 et qui demeure le socle d’un ensemble de mécanismes préventifs. Initialement conclu pour 25 ans, il a été prolongé indéfiniment en 1995. Parallèlement, on avait maîtrisé les conséquences nucléaires de la disparition de l’URSS, châtié les tentatives de prolifération de l’Iraq dès 1991, conclu le TICE en 1996, et les armes nucléaires semblaient appelées à jouer un rôle moins central dans la sécurité internationale. Le sentiment prévalait donc que la menace était conjurée. Ces espoirs ont été déçus avec les essais nucléaires indiens et pakistanais de 1998, et surtout avec la possibilité de voir de nouveaux pays se doter de ces armes, spécialement la Corée du Nord et l’Iran. Il existe au surplus une différence importante entre trois pays déjà dotés d’armes nucléaires, officiellement ou non, l’Inde, Israël et le Pakistan, et les nouveaux proliférateurs supposés. Les trois premiers ne sont pas parties au TNP, et donc ne violent pas le traité. En revanche, la Corée du Nord a entrepris de développer son armement alors qu’elle était liée par le traité, avant de s’en retirer. Quant à l’Iran, il y est toujours partie au TNP mais pratique à son égard avec beaucoup d’habileté une sorte de poker menteur. C’est dire que si ces deux Etats se dotent effectivement de ces armes – que la Corée du Nord prétend d’ores et déjà détenir – c’est le TNP, et avec lui le régime préventif de non prolifération dont il est le cœur qui est menacé. Au-delà du danger propre que représenterait chacun de ces Etats, le risque existe de retraits en cascade du TNP et d’une prolifération beaucoup plus large, qui pourrait de proche en proche concerner au moins une dizaine de pays. Or la manière dont les Etats les premiers concernés ont réagi, ceux qui sont légalement dotés d’armes nucléaires en vertu du TNP, c’est-à-dire les Etats-Unis, la Russie, le Royaume Uni, la France et la Chine, n’a pas donné de résultats très convaincants. Dans les deux cas de la Corée du Nord et de l’Iran, on a d’abord écarté, au moins pour un temps indéterminé, la perspective de mesures coercitives contre les récalcitrants. Mais chacune de ces deux situations est traitée différemment. Pour la Corée du Nord, on a choisi de rechercher une solution régionale, avec une négociation à six partenaires, Etats-Unis, Chine, Japon, Russie et les deux Corée. Cette négociation piétine depuis plus de dix ans, et la Corée du Nord n’a fait en réalité que des concessions de pure forme. Pour l’Iran, de façon concertée ou non, existe un partage des tâches entre Européens et Etats-Unis, dans une logique good cop – bad cop : les Européens, représentés par l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni, s’efforcent d’amener l’Iran à renoncer à la capacité nucléaire par la promesse d’avantages divers, sans succès jusqu’à présent, cependant que les Etats-Unis laissent entendre qu’en cas d’échec de cette politique de la carotte ils gardent sous la main un gros bâton militaire dont ils n’hésiteront pas à faire usage contre l’Iran. Certains aux Etats-Unis annoncent à propos de l’Iran une nouvelle crise de Cuba, et une action armée inévitable, directe ou par Israël interposé, mais d’autres doutent de la capacité américaine de déclencher une nouvelle opération à l’iraquienne, notamment compte-tenu du poids des Shiites pro-iraniens en Iraq. En d’autres termes, on n’a pas encore trouvé la bonne méthode pour écarter des risques de prolifération à long terme redoutables. (c) Il faut enfin rappeler rapidement l’existence de nombre d’autres crises ou tensions, liées plus ou moins directement au phénomène des Etats défaillants , ou Failed States , c’est-à-dire d’Etats qui sont confrontés à des crises ou conflits internes qu’ils ne peuvent maîtriser, et qui entraînent pour eux-mêmes un risque de dislocation, et pour leur voisinage voire de façon plus large une atteinte à la sécurité internationale. On en trouve un recensement et une analyse régulière, une sorte de tableau de bord des crises et de leur évolution, sous la rubrique Crisis Watch, sur le site Internet de l’International Crisis Group, fondé par Gareth Evans, ancien ministre australien des affaires étrangères, groupe d’analyse multinational qui est un mélange d’ONG et de think tank, basé à Washington et à Bruxelles. Ce phénomène des Etats défaillants, incapables de maintenir sur leur sol la paix civile, en butte à la prédation de leurs voisins, livrés à des guerres civiles qui ne manquent pas de s’internationaliser donne lieu au pillage des ressources naturelles, à des exactions contre les populations civiles allant jusqu’aux massacres organisés. Il concerne largement, mais pas exclusivement l’Afrique – la Côte d’Ivoire, la RDC, ancien Zaïre, le Soudan avec le Darfour, comme voici plus de dix ans le Rwanda en sont des exemples particulièrement visibles et pour beaucoup sans solution satisfaisante. II. Affaiblissement des mécanismes régulateurs On peut maintenant tenter de tirer quelques leçons générales de ces différents exemples. Elles indiquent que les instruments traditionnels de régulation des rapports internationaux et de gestion des crises, ou du moins ceux qui étaient devenus classiques dans l’après seconde guerre mondiale, sont eux-mêmes en cause, sinon en crise. Ce n’est donc pas seulement l’absence de projet organisateur de la société internationale qui caractérise la période actuelle, mais plus gravement un processus de destruction d’instruments anciens, qui étaient sans doute imparfaits et insuffisants, mais auxquels on devrait veiller à ne pas porter atteinte avant de les avoir remplacés. La caractéristique générale de ces instruments était de reposer sur le multilatéralisme. (a) Le multilatéralisme est à la fois une conception de la société internationale et une méthode de régulation des rapports internationaux. – Conception de la société internationale en ce qu’il récuse l’idée de la domination des petits par les grands, qu’il écarte l’idée que des grandes puissances en nombre restreint pourraient, soit unilatéralement, soit collégialement, régler le sort des autres sans leur participation. Il ne méconnaît pas pour autant l’inégalité de puissance entre Etats, et il est parfaitement compatible avec un rôle d’entraînement, de moteur, reconnu à certains d’entre eux, dans une logique de leadership, leadership bienveillant et consensuel puisque accepté et d’intérêt commun. – Méthode de régulation en ce qu’il implique que tous participent à l’élaboration des règles qui les lient et consentent à leur contenu. Il tient compte à la fois de l’égalité juridique entre Etats et de l’inégalité concrète de leurs capacités d’action. C’est ainsi que l’ONU peut comporter à la fois une Assemblée générale comprenant tous les membres avec égalité des voix, et un Conseil de sécurité avec cinq membres permanents disposant du droit de veto. C’est ainsi, sur le plan régional, que la construction européenne a durablement été animée par le couple franco-allemand. – Ceci montre également que le multilatéralisme comporte plusieurs dimensions : une dimension de négociation pour l’élaboration des règles, une dimension normative avec les grands traités internationaux qui sont le fruit de ces négociations, une dimension institutionnelle avec les organisations unilatérales actuellement rassemblées dans ce que l’on dénomme la « famille » des Nations Unies. C’est ce multilatéralisme, produit de la reconstruction post-1945, qui est aujourd’hui à l’épreuve, parfois ouvertement contesté comme méthode de régulation, mais aussi bloqué sur le plan institutionnel par l’impasse dans laquelle se trouve la réforme des Nations Unies. (b) Les difficultés du multilatéralisme normatif sont actuellement multiples, aussi bien sur le terrain de la sécurité que sur les autres terrains, plus pacifiques, des relations internationales. – Si l’on commence par les terrains des relations pacifiques, on connaît la quasi impossibilité dans laquelle se trouve désormais la société internationale d’élaborer de nouvelles grandes conventions multilatérales, et les obstacles auxquels se heurtent les conventions conclues au cours de la période précédente. Ce mouvement de rejet est souvent le fait des Etats-Unis, quoique pas uniquement. Mais la puissance de ce pays est telle que leur attitude négative compromet la réussite des traités en cause. Il en va ainsi pour la Convention sur le droit de la mer de 1982, que les Etats-Unis n’ont toujours pas ratifiée, alors même qu’elle a été amendée en 1994 pour satisfaire leurs desiderata. Il en est de même pour le Protocole de Kyoto sur la protection de l’environnement, mais il est juste de dire que les Etats-Unis ne sont pas les seuls. Citons encore les difficultés des négociations économiques dans le cadre de l’OMC : en l’occurrence, ce sont plutôt les puissances émergentes du Sud, Brésil, Inde notamment qui contestent une orientation trop favorable à leurs yeux aux pays anciennement industrialisés, et retournent la mondialisation contre ses promoteurs. Quant aux Etats-Unis, sur ce terrain ils tendent à devenir adeptes de régulations régionales – NAFTA ou ALENA, CAFTA ou ALEAC, voire de simples accords bilatéraux. – Le déclin du multilatéralisme est encore plus frappant en matière de sécurité internationale, et les Etats-Unis sont clairement au cœur de la contestation des régulations multilatérales. Ils refusent ainsi le TICE conclu en 1996 ou la CPI, instituée en 1998. Ils tendent plus largement à ne plus faire confiance aux instruments multilatéraux de maîtrise des armements, que ce soit le TNP ou la convention sur l’élimination des armes biologiques. Ils doutent ouvertement de l’efficacité de l’ensemble des normes préventives concertées en matière de non prolifération, et leur préfèrent des solutions coercitives, qui ont, entre autres caractéristiques, d’être subjectives et partant discriminatoires : on ne distingue plus tant entre proliférateurs et non proliférateurs qu’entre proliférateurs acceptables – Inde, Israël, Pakistan – et non acceptables – Corée du Nord, Iran, Iraq. Surtout, les Etats-Unis ont spectaculairement remis en cause la nécessité d’une autorisation préalable du Conseil de sécurité pour l’emploi de la force armée. Il est juste de dire qu’ils peuvent s’appuyer sur le précédent de l’intervention au Kosovo en 1999. Mais ils ont été beaucoup plus loin en faisant la théorie de la guerre préventive, librement décidée par eux en fonction de leurs seuls intérêts nationaux de sécurité. (c) L’impasse de la réforme des Nations Unies complète , sur le plan institutionnel, ce tableau des tribulations du multilatéralisme. – Dès 1994 déjà, avec la création de l’OMC, qui est extérieure aux Nations Unies, il était clair que les Etats-Unis ne voulaient plus de machines institutionnelles lourdes et bureaucratiques, mais que leur conception du multilatéralisme institutionnel reposait sur des structures légères privées de pouvoirs de décision. Pourtant, si l’on revient à l’ONU, il s’agit bien de leur enfant, largement conçu par eux en 1945. Cet enfant leur a par la suite échappé, même s’ils ont depuis quelques années entrepris un effort largement couronné de succès pour en contrôler la bureaucratie, et même si leur poids dans l’institution est considérable. – On sait que les projets de réforme de l’ONU, discutés depuis près de quinze ans, vont connaître un momentum en septembre 2005 avec la prochaine session de l’Assemblée générale et que le thème de la révision de la Charte est à l’ordre du jour. Ces projets comportent deux aspects. Un aspect soft si l’on veut, avec un document établissant de nouvelles priorités pour l’ONU, à l’aune du XXIe siècle : s’agit-il de lutter contre la pauvreté et pour le développement, ou contre le terrorisme et pour les droits de l’homme ? Aspect cependant secondaire, car on peut toujours adopter des documents qui n’auront vraisemblablement que des conséquences limitées. Un aspect hard, qui touche au cœur du Conseil de sécurité et qui vise à accroître le nombre des membres permanents. On sait qu’un groupe de candidats, le G 4 – Allemagne, Brésil, Inde, Japon – agit de façon conjointe cependant que le groupe africain souhaite obtenir deux sièges pour sa part, sans s’accorder sur les titulaires. D’autres projets circulent, dont la plupart ont pour objet de tuer ces candidatures. L’hostilité de la Chine et, de façon moins ouverte, des Etats-Unis ainsi que l’absence de consensus sur l’identité des nouveaux membres semble vouer cette réforme à l’échec, avant même l’ouverture de la session – dead on arrival. A supposer qu’un accord puisse être obtenu par une majorité des deux tiers des membres de l’ONU, il y a gros à parier que ni la Chine ni les Etats-Unis ne ratifieront la réforme et que donc elle restera lettre morte, puisqu’elle requiert la ratification de l’ensemble des membres permanents du Conseil de sécurité.
B. – Une société internationale de repli
Ce qui précède laisse l’impression qu’une nouvelle dynamique des relations internationales n’est pas perceptible et que les choses se défont plus qu’elles ne se font. Nous retrouvons le thème d’un climat international de méfiance qui ne s’est pas dissipé, et qui met au premier plan des problèmes de sécurité en partie inédits. Ils imposent une réflexion sur le concept même de sécurité, et sur les moyens en mesure de la rétablir et de la maintenir. Dans ce contexte d’insécurité, ou de perception de l’insécurité, si l’on veut retenir une vision d’ensemble de la société internationale – ce qui est l’objet d’un panorama – deux perspectives se proposent. Ou bien l’on peut identifier un principe organisateur capable de régulariser la société internationale, qui en oriente réellement le cours. Ou bien, si ce principe n’existe pas, on peut, sur un plan analytique, sur le registre de l’observation, tenter d’adopter le point de vue qui rend raison de la façon la plus simple et la plus générale des relations internationales contemporaines. I. Rendre compte du monde contemporain : un principe organisateur ou un point de vue analytique ? (a) Essayons la première approche : Quel pourrait être aujourd’hui ce principe organisateur ? Il pourrait être de différentes natures. Il pourrait ainsi reposer sur un concept : l’équilibre international, la sécurité collective, l’hégémonie, la résistance à l’hégémonie relèvent par exemple de ce registre. Il pourrait aussi provenir d’ institutions internationales , l’ONU par exemple, à l’instar de ce qui se passe sur le plan européen avec les institutions communautaires. Il pourrait encore être le fruit d’une dynamique, d’un projet organisateur , comme aurait pu l’être une mondialisation gérée et harmonisée par l’OMC. En même temps, la mondialisation aurait mis en valeur le rôle des acteurs non étatiques, ONG, firmes transnationales, opinion publique internationale, et relativisé le rôle des Etats. On a eu le sentiment, spécialement en France, que cette évolution était en cours avant le 11 Septembre – mais elle a précisément été interrompue par le 11 Septembre. Une autre dynamique pourrait être l’expansion de la démocratie, dans une perspective harmoniste. Mais la démocratie risque fort d’être l’illusion du XXIe siècle. En réalité, on a le sentiment qu’aujourd’hui aucun principe organisateur ne permet de rendre compte du monde contemporain. Ils n’ont pas disparu, ils sont plutôt en concurrence les uns avec les autres et aucun ne semble en situation de dominer les autres. Faut-il alors se référer à la destruction créatrice, chère à Schumpeter, au chaos qui permettrait l’émergence d’un nouvel ordre encore à définir ? Mais elle constitue la négation même d’un principe organisateur. (b) Il faut alors recourir à la deuxième approche, qui insiste davantage sur la dispersion, le désordre, le désaccord que sur l’ordre et la stabilité. Il faut alors rechercher le point de vue qui éclaire la contradiction, ou les contradictions dominantes , qui peut identifier et expliquer les désaccords persistants. Là encore, plusieurs points de vue se proposent. Le débat intellectuel américain est fourni en la matière. On pourrait par exemple évoquer le choc des civilisations cher à Samuel Huntington ; ou le retour à une forme larvée de guerre des religions, en liaison avec la montée démographique et politique de l’Islam ; ou encore, avec Robert Kagan, l’opposition entre la vision américaine des relations internationales, fondée sur la légitimité du recours à la coercition et à la force armée, et la vision européenne, fondée sur le droit et la recherche de solutions et de compromis politiques, c’est-à-dire pacifiques – Mars contre Vénus pour simplifier ; en même temps, cette distinction oppose d’un côté une approche institutionnelle, une rénovation et une expansion du multilatéralisme dont l’Union européenne est l’exemple, et de l’autre une approche purement interétatique, fondée sur la défense et la promotion des intérêts nationaux des différents Etats. Chacun de ces points de vue a ses mérites. Aucun d’eux ne paraît cependant dominant. Il semble que le plus synthétique et le plus adéquat soit celui de la géopolitique, qui se décline également en géoéconomie et en géostratégie. Il rend compte la compétition pour la puissance et pour les avantages que procure la puissance, c’est-à-dire de la recherche d’une nouvelle hiérarchie entre Etats dans les relations internationales. On en revient en quelque sorte aux perspectives du XIXe siècle. En d’autres termes, le monde contemporain ressemble davantage à celui du Chancelier Bismarck qu’à celui du Président Wilson. Ceci se traduit par un repli général des Etats sur la poursuite de leurs intérêts nationaux dans un contexte compétitif. C’est là une conséquence inévitable de l’absence de principe organisateur. On en revient à la polyarchie qui caractérisait la société internationale classique, c’est-à-dire à une certaine forme d’anarchie compensée par le caractère régulateur de l’inégalité de puissance. Cette situation est sans doute provisoire, un nouveau principe organisateur se dessinera probablement, mais pour l’instant on semble être dans le creux de la vague. Dans ces conditions, c’est la multipolarité qui rend le mieux compte de la situation contemporaine – mais une multipolarité inorganisée. II. Une multipolarité inorganisée Multipolarité parce que la société internationale tend à se coaguler autour de quelques grands Etats ou grands ensembles d’Etats, ce qui éloigne du multilatéralisme tel qu’il a été envisagé. Inorganisée sur un double plan : d’une part parce qu’elle ne repose pas sur des institutions internationales qui le légitimeraient et le canaliseraient ; d’autre part parce qu’elle est récusée par l’un des acteurs principaux, les Etats-Unis, qui revendiquent pour leur part un principe d’unipolarité au nom d’un leadership bienveillant. Dans une multipolarité revendiquée – et l’on sait qu’elle a été l’un des thèmes de la diplomatie française – ils ne veulent voir qu’un retour au vieux principe de l’équilibre international, source selon eux de désordre, d’instabilité et de conflits, comme le démontrerait l’histoire des relations internationales classiques. Mais une multipolarité inorganisée surgit spontanément des relations de puissance, elle ne correspond pas à un dessein préconçu et maîtrisé, si elle peut ensuite être régularisée par les principaux partenaires. Quels pourraient être ces partenaires ? On dira pour conclure quelques mots des capacités et des objectifs des principaux acteurs que sont les Etats-Unis d’abord, l’Union européenne et ses membres ensuite, les grandes puissances émergentes enfin. (a) Les Etats-Unis restent au cœur du système international et pourraient mériter une étude à eux seuls. Pour synthétiser les remarques qui précèdent, on peut constater que la situation de domination qui était la leur après la chute du mur de Berlin s’est affaiblie, et largement affaiblie de leur fait. Le 11 Septembre n’en est pas tant à l’origine que leurs réactions au 11 Septembre, et surtout la guerre en Iraq. La crédibilité et la solidarité dont ils bénéficiaient ont été atteintes par ce conflit, et par l’épreuve de force qu’ils ont engagée avec les Nations Unies comme avec leurs principaux alliés. Leur capacité militaire est réduite par la prolongation d’un conflit qu’ils ne maîtrisent plus et qui les rend incapables d’intervenir ailleurs. Leur puissance économique est obérée par le coût de la guerre. L’Administration George W. Bush est affaiblie à la fois parce que le président n’est pas rééligible et par une image internationale dégradée. Il n’est jusqu’au cyclone récent qui souligne brutalement la vulnérabilité des Etats-Unis et leur fragilité face à des circonstances imprévues. Il y a une sorte de banalisation de la puissance américaine, qui n’est plus guère le phare du monde, le principal moteur de son progrès et de sa liberté. L’image du pays est encore obérée lorsque, écho intérieur de la militarisation de sa politique étrangère, il envoie à la Nouvelle Orléans des soldats avant des vivres, avec ordre de tirer, sur les lieux du sinistre. Il n’en demeure pas moins que les Etats-Unis demeurent la principale et même la seule puissance mondiale. Ils ne sont plus en situation de domination, mais ils sont toujours en situation de liberté, en ce sens qu’ils restent le pays le plus libre, celui qui dispose du plus d’options ouvertes. Ils recherchent et cultivent cette liberté, en revendiquant un statut spécial, en s’affranchissant de toute contrainte internationale, et en pouvant regrouper autour d’eux des coalitions ad hoc. La fameuse formule « ce n’est pas la coalition qui fait la mission, mais la mission qui fait la coalition » – formule qui condamne autant l’OTAN que l’ONU – reste pleinement valide. A ce titre ils continuent à intérioriser les problèmes internationaux, qui tendent à devenir des problèmes internes américains. Mais ils sont eux-mêmes devenus un problème international, un sujet d’inquiétude pour les autres, même s’ils sont seuls en mesure de poser et de résoudre ce problème. (b) L’ Union européenne est bien loin de pouvoir rivaliser avec la puissance américaine, même si elle a commencé à l’équilibrer, spécialement sur le plan économique et diplomatique. Mais elle éprouve les plus grandes difficultés à transformer des éléments de puissance, objectifs et considérables, en influence politique, faute d’unité de décision et faute de capacité militaire. – Son problème essentiel demeure un problème d’identité – car si cette identité était définie et acceptée par ses membres, les capacités ne manqueraient pas de suivre. Non qu’elle puisse dépasser ou même rejoindre les Etats-Unis sur le plan militaire. Mais elle pourrait développer des capacités asymétriques, en raison de sa puissance économique et de son savoir-faire diplomatique, comme du fait qu’elle n’est pas perçue comme aspirant à la domination. Elle aurait alors les moyens, non pas d’entrer en opposition avec les Etats-Unis, mais de développer un partenariat transatlantique équilibré, qui constituerait l’axe majeur de la stabilisation d’une société internationale mieux pacifiée et probablement mieux organisée. – Cet objectif ne dépend que d’elle-même, car personne n’est en mesure de s’y opposer. Les obstacles ne proviennent que d’elle-même, ils sont endogènes et non exogènes. Il lui faut régler le problème de ses frontières, c’est-à-dire des limites de son élargissement ainsi que les modalités de sa coopération avec ses voisins, et spécialement la Russie – la Russie incertaine et en passe de voir son ancien empire basculer dans l’orbite américaine par morceaux, au moins provisoirement. – Il lui faut aussi régler le problème de sa gouvernance, et l’échec du traité constitutionnel est à l’évidence un signe négatif. Il confirme la tendance de chaque Etat à se replier sur ses intérêts purement nationaux. Mais l’histoire n’est pas écrite, et la construction européenne s’est toujours caractérisée par sa capacité à surmonter les crises qui l’ont régulièrement affectée. (c) Les grandes puissances émergentes que sont la Chine, l’Inde, le Japon, peut-être le Brésil constituent les principales inconnues de cette équation multipolaire. Trois d’entre elles sont en Asie, ce qui souligne le mouvement de la puissance vers cette région immense et contrastée. Mais la continuité de leur montée en puissance n’est pas assurée, pas davantage que son caractère pacifique. Si ces deux conditions devaient être remplies – montée en puissance continue, et montée en puissance pacifique – ces nouveaux partenaires contribueraient à une réorganisation autour de quelques grands pôles. Ils assureraient un pluralisme politique et culturel de la société internationale qui s’orienterait vers une forme inédite de l’équilibre international. Sinon, ils seront confrontés à des tensions et conflits internes, et pourraient être source de nouveaux conflits internationaux – mais c’est ici rentrer dans une prospective aléatoire, rejoindre voire franchir la ligne d’horizon, et dès lors sortir du panorama visible du monde contemporain.
