La Convention sur l’interdiction et l’élimination des armes chimiques

Conclusions générales du Colloque sur La Convention sur l’interdiction et l’élimination des armes chimiques : une percée dans l’entreprise multilatérale du désarmement, Académie de droit international de la Haye, 1994.

Notre colloque a réalisé une heureuse rencontre entre universitaires, diplomates, fonctionnaires internationaux, politistes, experts et professionnels de l’industrie chimique. Cette combinaison répondait à la nature même de l’instrument et à sa complexité. Elle a permis que soient développées au long des débats des analyses juridiques, des constructions doctrinales, des évaluations de la pratique ou des interrogations sur l’efficacité de la Convention, sur son contenu mais aussi sur son avenir concret. Il y a ceux pour qui elle est un document abstrait, ceux qui la connaissent de l’intérieur et ont suivi pas à pas sa longue gestation, ceux qui s’intéressent aux conditions de sa mise en oeuvre, peut-être aussi ceux qui y croient et ceux qui n’y croient pas. D’où des contributions et des débats très riches, qu’on ne saurait ici résumer. Il serait même étrange de prétendre conclure sur une convention qui n’est pas encore en vigueur. Dans la profusion des commentaires qu’elle a suscités, dans la diversité des questions soulevées, on peut simplement tenter de dégager quelques lignes de force – quelques affirmations comme quelques interrogations. Elles touchent aux caractères de la Convention, à son originalité intrinsèque, à l’intérêt des techniques employées. Elles concernent également les problèmes immédiats, ceux des conditions de son entrée en vigueur. A supposer qu’ils soient rapidement et heureusement réglés, demeure une question plus fondamentale sur les perspectives de réussite de l’instrument, sur l’aptitude de ses mécanismes à réaliser et garantir une élimination complète et définitive des armes chimiques. L’ensemble de ces interrogations tient en suspens le jugement que l’on peut porter sur cette convention.

I

La Convention ne se borne pas à poser des principes. Elle s’efforce de traiter, de façon aussi complète que possible, les problèmes multiples soulevés par l’interdiction et l’élimination des armes chimiques. Elle n’esquive pas les difficultés mais les affronte. Elle refuse une fréquente procrastination juridique, qui renvoie volontiers à l’application ultérieure des textes le soin, ou le souci, de combler leurs carences. L’instrument joue sur de multiples registres. D’abord quant aux techniques: on y trouve des principes et des règles, mais aussi des institutions, des mécanismes et des procédures. Ensuite quant à l’articulation normative: texte de droit international public, la Convention suppose l’intervention du droit interne des parties; un droit institutionnel dérivé doit surgir; des contrats commerciaux peuvent être affectés. Bref, on ne voit pas quel type d’acte ou quel domaine du droit reste à l’écart de l’onde de choc que devrait produire sa mise en oeuvre: droit de la paix et de la sécurité, droit du désarmement, droit humanitaire, droit des échanges internationaux, droit international privé, droit constitutionnel, liberté de l’industrie et du commerce, droit de propriété, droit pénal, droit administratif, droit des affaires… la Convention les saisit tous, alternativement ou conjointement, de façon transversale. Il est vrai, et les débats l’ont souligné, que cette emprise est réalisée avec les moyens du droit international classique. C’est un traité interétatique qui est la base et l’instrument de l’entreprise. Admirons au passage la productivité, la fécondité de ce droit international classique, souvent décrié, mais qui comporte en réalité tous les moyens de faire tout ce que l’on veut, technique docile et flexible aux mains des Etats – le traité en particulier, bonne à tout faire du droit international. Mais une controverse se développe aussitôt: peut-on parler, comme l’intitulé même du colloque nous y invite, d’une percée, ou, plus exactement, en quel sens peut-on en parier? Percée juridique, certes non. La Charte des Nations Unies, les Traités communautaires ont réalisé bien davantage. Mais percée dans le domaine du désarmement? N’a-t-on pas déjà fait autant, sinon plus? De façon unilatérale à l’encontre de l’Iraq avec la résolution 687 du 3 avril 1991 ? De façon bilatérale avec le Traité de Washington du 7 décembre 1987 sur l’élimination des missiles à portée intermédiaire et à plus courte portée? Peut-être même sur le plan multilatéral avec l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), même si cette institution ne dispose que de compétences et pouvoirs plus restreints que la future Organisation pour l’interdiction des armes chimiques (OIAC)? Percée cependant, percée incontestable sur le plan du désarmement multilatéral. Jamais jusqu’à présent n’avait-on établi une telle concentration d’obligations, de mécanismes, de contraintes. Une chose est de constater que toutes ces techniques, individuellement considérées, sont classiques. Autre chose est d’observer qu’elles sont employées toutes ensemble, mobilisées pour une même fin par un impressionnant tir groupé. Mais la discussion sur le caractère original ou non de la Convention en cache une autre, qui est plus fondamentale quoique sous-jacente: l’instrument est-il en mesure d’atteindre ses objectifs? Sera-t-il efficace? Quittera-t-il l’encre et le papier pour orienter et modifier durablement les comportements? La réponse n’est pas et ne peut être seulement inscrite dans le texte. Quel que soit le degré de perfection d’un traité, son avenir ne saurait dépendre de simples considérations techniques, surtout dans les domaines où la sécurité est en cause. Sur d’autres terrains, on a déjà connu des conventions multilatérales longuement et patiemment élaborées, intellectuellement impressionnantes et pourtant menacées d’un destin tragique. Ainsi la Convention de Montego Bay, à beaucoup d’égards comparable par son ambition et même ses techniques, n’est-elle pas condamnée à connaître au pire le sort funeste du Titanic, au mieux celui du Concorde, bijou technologique, oiseau de haute mer échoué sur un récif américain? L’opération de sauvetage tentée in extremis suffira-t-elle à la maintenir à flot au prix d’un fort délestage? Que la Convention sur l’interdiction et l’élimination des armes chimiques constitue une avancée technique pour le désarmement multilatéral est indiscutable et il faut le souligner. C’est en quelque sorte un multilatéralisme du troisième type qui cherche à se mettre en place. Le premier type, c’était 1925 et le Protocole de Genève: il pose une norme prohibitive, il consacre un principe de façon déclaratoire, avec une forte connotation morale. C’est encore l’enfance du multilatéralisme. Le deuxième type, c’est 1972 et la Convention sur l’interdiction des armes biologiques, plus précise, plus complète, qui ajoute l’objectif du désarmement à la préoccupation humanitaire, qui déborde de la seule prohibition d’emploi pour prévoir destruction et interdiction de fabrication. Mais elle reste à peu près muette sur ses conditions d’application comme de vérification, et sur les moyens de réagir à sa violation éventuelle. Ce n’est que par des défausses ou des bricolages juridiques que l’on tente de combler ces vides, avec le possible recours au Conseil de sécurité ou la conduite d’enquêtes à la diligence du Secrétaire général en cas d’usage allégué d’armes prohibées, comme le recommande l’Assemblée générale. Enfin, 1993 ou le troisième type, c’est notre Convention, sortie toute armée de la Conférence du désarmement et qui comporte l’ensemble impressionnant de dispositions que nos débats ont disséquées. Les comparaisons sont tout à l’avantage de ce texte. Il est un peu comme Horace, prêt à combattre. Mais Horace renvoie aux Curiace. Ils étaient trois, blessés et inégalement véloces, ils ont été tués faute d’avoir pu combattre à temps. Comme dans la tragédie antique, c’est le temps qui sera juge. Les avancées par rapport au passé ne garantissent pas l’avenir. La Convention sera-t-elle Horace ou Curiace? Arrivera-t-elle à temps sur le champ de bataille? Pourra-t-elle déployer harmonieusement ses effets? Il faut d’abord qu’elle entre en vigueur, il faut ensuite que ses mécanismes soient mis en place et appliqués par toutes les parties de façon complète.

II

Les problèmes du présent et de l’avenir immédiat sont ceux de l’entrée en vigueur. Quelles sont les perspectives de ratification et partant d’universalité de la Convention? Qu’en est-il des mécanismes préparatoires de cette entrée en vigueur? S’agissant d’abord de la ratification, on ne peut manquer d’être frappé par le faible nombre des Etats qui y ont jusqu’à maintenant procédé: seize en quelque vingt-deux mois. Dans ces conditions, on est tenté de se demander ce qui peut pousser les Etats à ratifier. Force est de constater que l’urgence paraît moindre à beaucoup. C’est vrai de façon absolue: la menace d’emploi d’armes chimiques n’est guère perçue comme actuelle, aucune pression particulière de l’opinion publique ne s’exerce, probablement faute d’événements médiatisés qui solliciteraient sa sensibilité. Aurait-il été opportun de conduire une opération de relations publiques? Elle ne semble pas avoir été tentée. Urgence moindre également de façon relative. Le désarmement et la maîtrise des armements nucléaires ont désormais la priorité, avec la mise en oeuvre de la réduction de ces armes par les Etats-Unis d’Amérique et la Russie, avec la négociation d’un traité sur l’interdiction complète des essais nucléaires, avec la conférence de prorogation du Traité de non-prolifération prévue pour le printemps 1995. Or l’expérience montre qu’il est difficile de poursuivre plusieurs objectifs à la fois, surtout lorsque chacun d’eux comporte des contraintes et des coûts importants. Il faut y ajouter une considération plus générale. Depuis quelques années, l’accent est mis sur l’ouverture et la libéralisation des échanges, comme l’atteste par exemple le résultat de la négociation du GATT. Les obstacles à la liberté des échanges qu’implique un régime multilatéral de non-prolifération comme celui de la Convention sont-ils en harmonie avec cette tendance dominante? Un autre élément d’appréciation réside dans l’équilibre de la Convention et des obligations qu’elle comporte. On connaît le débat de principe à propos du multilatéralisme. Les Etats qui s’engagent dans les accords de cette nature le font-ils en fonction d’un avantage absolu ou relatif? Il y a avantage absolu lorsque chaque Etat partie en retire un bénéfice, et avantage relatif lorsque les obligations des différentes parties sont, sinon identiques, du moins équilibrées. Une controverse existe à cet égard au sujet du Traité de non-prolifération. Toutes les parties en tirent profit, en termes de sécurité et de prévention d’une course aux armements nucléaires. Mais certains estiment qu’un traitement plus favorable est accordé aux puissances nucléaires, et cette controverse domine au fond le problème de la prorogation du Traité. Il n’en va pas a priori de même pour la Convention sur les armes chimiques puisque les engagements sont identiques pour tous. Toutefois, et nos débats l’ont souligné, certaines questions subsistent à partir de l’article XI et de la régulation des transferts. D’ores et déjà, cette disposition apparaît lourde d’incertitudes, voire de contentieux. Dans une large mesure, ces diverses interrogations sont intériorisées par les Etats-Unis, dont beaucoup attendent, comme souvent – trop souvent sans doute – qu’ils montrent la voie. En d’autres termes, on ne saurait escompter un ample mouvement de ratification avant que les Etats-Unis ne se soient eux-mêmes engagés. Cette situation n’est pas sans rappeler les difficultés de la Convention de Montego Bay. Derrière le multilatéralisme on retrouve la prépondérance, voire l’attente d’un leadership américain, comme si le multilatéralisme était l’enveloppe d’un unilatéralisme incitatif. Peut-être même plus exactement d’un bilatéralisme là encore intériorisé, qui mettrait face à face l’Administration et le Congrès. Or, ce dernier, indépendamment même de ses orientations politiques et de ses calculs de politique intérieure, ne peut être que fâcheusement impressionné par l’importance des coûts de la destruction des armes chimiques, par leurs difficultés techniques, par les risques pour l’environnement et par l’assistance que l’on attend des Etats-Unis, spécialement en Russie. L’effort déjà consenti pour l’élimination des armes nucléaires peut-il être reproduit pour les armes chimiques? S’y ajoutent les problèmes de la composition du futur Conseil exécutif et du processus décisionnel en son sein. A partir de là, deux voies semblent possibles. Ou un lobbying actif est entrepris auprès des Etats-Unis pour les convaincre de ratifier rapidement, ou les autres prennent les devants en ratifiant sans délai. Après tout, il leur appartient de démontrer les avantages du multilatéralisme dont ils se réclament souvent, et leurs réticences risquent de renforcer les tendances à 1’unilatéralisme déjà répandues aux Etats-Unis. Les deux voies sont au demeurant plus cumulatives qu’alternatives. Pour ce qui est ensuite de l’universalité, elle n’est certes pas formellement requise. L’entrée en vigueur ne demande que soixante-cinq ratifications, soit environ un tiers des participants virtuels. On peut également estimer qu’elle n’est pas substantiellement indispensable, dès lors que les Etats qui ne ratifieraient pas seront soumis à un régime défavorable, à des contraintes qui ne leur permettraient pas de porter atteinte à la Convention. Mais l’efficacité d’un tel régime suppose le maintien voire le renforcement des restrictions, unilatérales ou concertées, des exportations sensibles, avec une stricte surveillance des procédés de contournement qui utiliseraient le détour de parties à la Convention acceptant de réexporter des produits prohibés. C’est dire qu’on ne saurait sérieusement envisager l’abandon de ces techniques parallèles de non-prolifération que si l’universalité est réalisée, et à partir du moment où elle le sera. Il faut toutefois nuancer l’appréciation de l’universalité. Après tout, aucun traité international n’est pleinement universel. Il convient plutôt que soit franchi un seuil quantitatif, et surtout qualitatif. Il est clair que si les non-ratifications proviennent d’Etats en mesure de se doter d’armements chimiques, et paraissent au surplus motivées par le désir d’échapper aux obligations de non-production, l’avenir de la Convention sera gravement compromis. On serait alors en présence d’une discrimination objective, certains Etats subissant des contraintes en termes d’armements que d’autres récuseraient. Pour éviter ou limiter ce risque, il convient qu’il soit démontré à tous les Etats que la participation comporte des avantages et que la non-participation entraîne des inconvénients, par le jeu classique de la carotte et du bâton qui renforce latéralement les régimes de non-prolifération. Favoriser l’universalisation et compenser les effets d’une participation non universelle constituent des entreprises convergentes. Avec les mécanismes préparatoires enfin, il ne s’agit pas des procédures internes de ratification mais du dispositif institutionnel à mettre en place avant même l’entrée en vigueur, dispositif qui est à la fois interne et international. Sur le plan international, le Secrétariat provisoire doit s’acquitter de tâches lourdes. Il le fait avec une grande conscience et une grande compétence, mais sur des bases juridiques fragiles. On a souligné l’importance de son rôle. Il est sans doute même encore plus considérable. Le Secrétariat provisoire est l’âme de la Convention, et de sa prudence dépendent l’impression comme le jugement que les futures parties formeront à son sujet. Un problème spécial concerne l’interprétation de la Convention. Sans doute le Secrétariat peut-il et même doit-il interpréter, mais pas de façon autoritaire ou finale. Il doit prendre garde à ne pas prétendre établir des précédents ou des pratiques qui pourraient heurter les parties virtuelles. Une autre question est celle de la durée de vie du Secrétariat. On a expliqué qu’il ne disparaîtrait pas avec l’entrée en vigueur de la Convention, tout au moins pas tout de suite. De manière sous-jacente, apparaît la tendance naturelle de toute bureaucratie à persévérer dans son être. Les Etats ont avant tout le souci de leur sécurité, comme tout corps organisé. Pour les bureaucraties, il s’agit de durer, et l’on sait que le multilatéralisme génère de la bureaucratie. Comme la date de l’entrée en vigueur demeure indécise, il est probable que le Secrétariat provisoire a encore de beaux – et peut-être aussi de mauvais jours devant lui. Sur le plan interne doit également se développer un processus bureaucratique avec la mise en place des différentes Autorités nationales prévues par la Convention. On a souligné à cet égard la complexité et parfois la difficulté de la coordination nécessaire entre administrations civiles et institution militaire. Il est clair que nombre d’Etats, par manque de moyens, ou par insuffisance d’intérêt, et surtout en raison de l’autonomie de l’appareil militaire et de son goût du secret auront du mal à réaliser cette coordination au profit des autorités civiles. Il faut attirer l’attention à cet égard sur les risques que présenterait une Convention en quelque sorte cosmétique, dont l’application ne reposerait pas sur les mécanismes internes indispensables. D’un autre côté, l’ensemble de ces mécanismes promet la constitution d’un réseau multilatéral considérable, comportant une importante croissance bureaucratique. Mais cette question conduit déjà aux problèmes de demain, à ceux de la mise en oeuvre de la Convention.

III

Ces problèmes sont d’ores et déjà perceptibles et ont été longuement discutés au cours des débats. Certains sont d’ordre normatif, d’autres d’ordre institutionnel. Sur le plan normatif, on peut retenir d’un côté ce qui concerne l’articulation entre la Convention et les règles ou pratiques préexistantes et de l’autre ce qui touche au développement par la Convention elle-même de ses propres règles et instruments subséquents. Nombreux sont les problèmes d’articulation avec des normes antérieures. Par exemple, quelles dispositions de la Convention peuvent-elles être considérées comme déclaratoires de droit coutumier? Plusieurs points de vue se sont opposés sur ce point, et l’on ne saurait ici trancher entre des opinions d’égale valeur. Sans doute n’est-il pas déraisonnable de soutenir que, dès avant le Protocole de Genève de 1925, existait une prohibition de l’usage en premier de l’arme chimique, prohibition qui a été codifiée par ce protocole. Elle résultait du droit de La Haye et était consolidée par la réprobation subie par l’Allemagne, la première à avoir recouru à ces moyens de guerre terrifiants. Il est clair que le Protocole de Genève est animé par une condamnation rétrospective de ce comportement. Mais ce caractère coutumier ne s’applique qu’à l’usage en premier et non aux représailles qui ne peuvent être interdites, le cas échéant, que par voie conventionnelle. Les nombreuses réserves apportées sur ce point au Protocole le confirment. Mais cette opinion ajoute au débat et ne prétend pas le clore. Un autre problème touche au maintien en vigueur des pratiques du groupe australien, dont on sait qu’il conduit à une maîtrise concertée de certains transferts sensibles par les pays exportateurs. L’article XI de la Convention doit-il conduire à sa disparition, et au moins à la suspension dans les rapports entre les parties des restrictions qu’il peut prévoir? Les mécanismes du groupe australien, en quelque sorte unilatéraux puisque imposés aux importateurs, doivent-ils être considérés comme une alternative provisoire à la Convention, instrument concerté, ou comme une procédure qui s’y ajoute, et à la limite la garantit? La question est loin d’être tranchée, même s’il paraît douteux que les exportateurs renoncent à une concertation qui les rassure, en tout cas avant que ne soient démontrés l’universalisation et le bon fonctionnement de la Convention. Il en va de même pour les mesures restrictives individuelles ou nationales existantes. La Convention invite à leur réexamen, ce qui peut entraîner leur atténuation mais n’exclut pas leur renforcement dès lors qu’il serait conforme à l’objet et aux buts du traité. La Convention sur les armes chimiques va également comporter une série de conséquences juridiques en ce qu’elle engendre son ordre juridique propre. Il faut ici revenir sur les rapports entre la Convention et le droit coutumier. Au-delà de l’éventuelle confirmation déclaratoire de coutumes antérieures, elle peut en effet cristalliser une règle nouvelle qui surgirait sur sa base ou à travers elle. Il faudrait certainement qu’elle devienne quasi universelle et ne soit pas affectée par des pratiques contraires. L’extension coutumière pourrait porter sur la prohibition de l’usage «en toutes circonstances». Elle soulèverait à nouveau le problème des représailles, ou de l’usage en réaction à une première utilisation, en tant que contremesure. Il semble logique de penser que ce second usage ne serait pas illicite, pas davantage qu’il ne le serait pour les Etats qui ne participeraient qu’au Protocole de Genève. Observation qui, au passage, relativise la question du retrait des réserves à ce protocole qui prévoient expressément la possibilité de représailles: quand bien même elles seraient retirées, il semble qu’un usage en second reste possible en vertu du droit international général, au titre de contre-mesures. Parmi les autres instruments ou mécanismes juridiques qui doivent être envisagés pour la mise en oeuvre de la Convention, on trouve encore la conclusion d’accords internationaux entre la future OIAC et les parties, relatifs aux inspections qu’il incombe à l’Organisation de conduire. Sans doute faudra-t-il élaborer des accords types, comme dans le cadre de l’AIEA. Mais pourront-ils être adaptables, comporter plusieurs catégories, incorporer un certain degré de flexibilité, et lequel? Se pose également la question de la responsabilité de l’Organisation et de ses agents pour atteinte à la confidentialité. On a souligné que les dispositions de la Convention étaient peu élaborées sur ce point, et on retiendra l’excellente suggestion tendant à ce qu’une procédure de réclamation soit établie par l’Organisation. Enfin, l’efficacité de la Convention doit entraîner l’adoption de diverses mesures internes par les parties, afin qu’elles en assurent elles-mêmes l’application et le respect dans et par leur ordre interne. Ces mesures doivent se situer sur plusieurs plans, et notamment sur le plan pénal afin de réprimer les infractions individuelles aux prohibitions posées. Sans doute est-il préférable d’éviter la fausse solution d’une juridiction pénale internationale, dont l’expérience montre qu’elle soulève autant de problèmes qu’elle n’en résout et qu’elle ne peut s’appliquer qu’en des circonstances tout à fait exceptionnelles. Le génie du droit international public n’est probablement pas de se transformer en machine à réprimer les individus. Son évolution en ce sens témoignerait d’une crise de la répression pénale étatique davantage qu’elle n’y apporterait une solution. La répression interne des infractions suppose cependant une coopération entre les parties et spécialement une harmonisation des législations pénales, particulièrement nécessaire compte tenu du caractère transnational des activités en cause. Il faut d’un côté assurer l’ubiquité de la répression et de l’autre l’homogénéité des infractions et des peines. Pour ce qui concerne les mécanismes institutionnels, on peut ici se limiter à deux domaines dans lesquels la Convention réalise d’incontestables percées. Le premier est celui de la vérification, dont il a été longuement question au cours des débats. Les procédures prévues sont très intrusives et surtout ont un caractère véritablement international avec l’intervention d’un corps d’inspecteurs relevant de l’OIAC elle-même. Il ne s’agit pas seulement, comme dans d’autres traités, d’inspections sur place menées certes conformément à des procédures internationales mais directement et exclusivement par les parties elles-mêmes. Toutefois, l’existence d’une vérification institutionnelle ne doit pas faire oublier la persistance et l’importance des moyens techniques nationaux. Ne demeurent-ils pas les instruments les plus efficaces pour déceler des activités suspectes, des installations douteuses et orienter ainsi les mécanismes internationaux? Or on sait que ces moyens techniques nationaux sont très inégalement répartis. Les Etats-Unis conservent en la matière une large avance. Dans un système formellement égalitaire, on retrouve l’inégalité des moyens et de la puissance qui est la loi d’airain des relations et même du droit international. La seconde percée se produit en matière de réactions en cas de violation. On sait que les instruments internationaux sont généralement très faibles sur ce point. Les progrès réalisés en l’occurrence sont donc remarquables, puisque la Convention cherche à mettre en place un mécanisme de réaction collective contre les parties qui méconnaîtraient leurs engagements. Diverses difficultés subsistent cependant. Certaines concernant les décisions que l’OIAC serait conduite à prendre. S’agirait-il d’une décision incontestable, liant automatiquement les parties? La question n’est pas clairement tranchée. Elle est d’autant plus délicate que la décision éventuelle ne repose pas seulement sur une appréciation d’esprit juridictionnel, mais surtout sur une évaluation de l’importance et des conséquences politiques d’une violation alléguée. L’identité de l’auteur de la violation supposée peut également exercer une certaine influence. D’autres problèmes touchent à la mise en oeuvre des mesures collectives. Leur efficacité dépendra en pratique du concours des Etats capables de les imposer, c’est-à-dire en pratique d’un groupe restreint d’Etats dont le rôle dans les échanges internationaux est décisif. La possibilité de saisine du Conseil de sécurité ne fait que renvoyer la difficulté, puisqu’on sait bien que l’application de ses décisions reste tributaire de la participation volontaire des Etats membres en mesure de les faire respecter. En toute hypothèse, le mécanisme de renvoi n’est-il pas inutile, dans la mesure où le Conseil de sécurité peut toujours être saisi par d’autres voies? Au surplus, il n’a vocation à intervenir qu’en cas d’atteinte à la paix et non pas pour réagir contre des manquements aux obligations conventionnelles. En définitive, l’ultime garantie du respect de la Convention pourrait bien résider dans les contre-mesures unilatérales que les Etats attachés à cet instrument seraient disposés à prendre, davantage que dans des mesures collectives. A la limite, le cadre collectif risquerait de servir simplement d’instance d’habilitation et de légitimation pour ces contre-mesures. Cela conduit à une observation plus générale. La Convention vise avant tout à établir un régime préventif, même si elle comporte d’intéressantes virtualités coercitives contre les parties de mauvaise foi. L’équilibre classique des instruments conventionnels repose sur la présomption que les parties les respecteront et les appliqueront de bonne foi, puisqu’elles les ont acceptés. Il n’est pas simple de glisser d’un tel régime vers un mécanisme fondé sur la méfiance. Le changement n’est pas seulement d’ordre technique. Il ne se limite pas à perfectionner la technique conventionnelle, mais il peut plus profondément en transformer l’esprit. Le multilatéralisme autoritaire qu’il implique demeure ambigu, le caractère autoritaire pouvant porter aussi bien sur les conditions d’application de l’instrument que sur ses conditions de négociation, voire de révision. Il s’agit d’insérer les Etats dans un réseau toujours plus étroit d’obligations et de contraintes en les soumettant à une pression multilatérale en réalité canalisée et exercée par certaines puissances dominantes. S’agissant plus spécialement de la Convention sur les armes chimiques, il est hautement souhaitable que les mécanismes coercitifs n’aient pas à être mis à l’épreuve, et que leur simple effet dissuasif soit efficace. L’existence d’une violation, et le cortège de contestations qui l’accompagnerait nécessairement, porterait au régime multi- latéral une atteintegrave,mettant en lumièredesdéséquilibresque les mesures coercitives ne rétabliraientpas de façon automatiqueou assurée. Nombre de parties seraient aussitôt en alerte et ne manqueraient d’éprouver des doutes sur l’intérêt du régime préventif. Elles pourraient se préparer, sinonàsortirdelaConvention,du moins à envisager la pire hypothèse, celle de violations non découvertes ou non combattues, et à se prémunir contre elles. Fraus omnia corrumpit: la méfiance se renforce d’elle-même et tend à détruire son objet. Les violations réelles ou supposées mettraient non seulement au défi les mécanismes coercitifs, mais affaibliraient de proche en proche le traité dans son ensemble.

IV

Il faut maintenant revenir à la question, sous-jacente mais centrale, de l’intérêt, du sens, de l’efficacité, de l’aptitude de la Convention à atteindre ses objectifs, c’est-à-dire à constituer le cadre juridique de l’élimination et de la prohibition définitives des armes chimiques. En première analyse, trois hypothèses sont envisageables. La plus optimiste verrait la Convention réussir un saut qualitatif annonciateur de temps nouveaux. Au-delà même du désarmement, elle serait le signe précurseur d’une nouvelle approche de la régulation multilatérale. Certains y voient l’inspiration de la «global governance», ou gouverne générale, qui compenserait l’absence d’instance universelle autoritaire par une sorte de leadership intellectuel, par la référence à la vision globale d’esprits éclairés, qui veillent au destin du monde dans des cénacles restreints. Alternativement ou cumulativement, on veut aussi y voir la promesse d’un régime de «rule of law», soumettant les Etats aux contraintes d’une règle juridique vertueusement inflexible. Observons d’abord que ces deux perspectives, global governance et rule of law sont virtuellement contradictoires. La première implique une hégémonie politique, même si elle se présente sous les dehors de la supériorité intellectuelle et morale. La seconde est davantage fondée sur l’équilibre et le respect des droits de chacun. Mais on doit constater que, pour différentes qu’elles soient, ces deux approches ont des traits communs. Elles relèvent de l’univers culturel anglo-saxon, et les formules ne sont par exemple que difficilement transposables dans une autre langue que l’anglais. Elles supposent également, pour être mises en oeuvre, le concours d’un grand frère qui sait mieux que vous ce qui est bon pour vous – mais d’abord pour lui. Ainsi la global governance a un goût américain, et la rule of law revient souvent à une exportation aimable ou forcée de la loi américaine. Les deux relèvent donc d’une légitimation de l’hégémonie, par définition fragile et transitoire. Sans doute serait-ce charger la Convention sur les armes chimiques d’un destin trop lourd que d’y voir l’aube de temps nouveaux – et pas nécessairement agréables. La plus négative pressent l’échec de la Convention. Elle pourrait d’abord ne pas entrer en vigueur, ou sa ratification pourrait être longuement retardée pour un ensemble de raisons, notamment financières – on l’a dit, les coûts des mécanismes de destruction comme de vérification sont élevés et personne n’est disposé à financer à fonds perdus. Les règles et procédures de l’instrument pourraient ensuite être tenues en échec, par une participation trop limitée, ou des activités contraires. Le risque est alors qu’une politique de contre-prolifération unilatéralement menée par les principales puissances n’apparaisse comme une alternative efficace. La contre-prolifération est encore une notion émergente, qui comporte des aspects protecteurs et répressifs, pacifiques mais éventuellement guerriers. Ainsi, comme dans le domaine nucléaire, l’option n’est pas entre non-prolifération et prolifération chimique, mais entre non-prolifération consentie et multilatéralement encadrée d’un côté, et non-prolifération imposée voire contre-prolifération de l’autre. Les principales puissances sauraient éventuellement s’abstraire des contraintes qu’elles appliqueraient aux autres. Un régime multilatéral est en définitive plus favorable aux petits Etats qu’aux grandes puissances. La troisième suit la logique générale du texte tel qu’il a été négocié. Il ramène au droit international classique, au multilatéralisme interétatique, qui repose sur la coopération quotidienne entre parties. Il leur appartiendra de faire vivre l’instrument, car par définition les organisations internationales sont faibles, fragiles et tributaires du concours actif des Etats membres. Celui-ci suppose qu’il soit tenu compte des différents points de vue par une négociation permanente, et que soit maintenue une approche positive, une logique d’accord au sein des mécanismes institutionnels. Il y faut de la prudence diplomatique et un souci partagé de l’équilibre des intérêts.