Regards croisés sur une statue de la gouvernance

Préliminaires.

Ne nous y trompons pas. Les Organisations non gouvernementales – que l’on dit représenter la société civile – n’entendent pas se contenter d’agir sur la scène internationale via le naming and shaming. En compagnie de quelques Etats vertueux, elles plaident depuis longtemps pour la construction d’une « gouvernance bottée », d’organisations internationales habilitées à contrôler les politiques des Etats dans un domaine particulier (environnement, désarmement, droits de l’homme…) et à sanctionner le cas échéant leurs dirigeants si un manquement aux obligations en cause est constaté. A l’évidence, une de leur plus belles créatures est bien la Cour pénale internationale (C.P.I.), la première juridiction pénale internationale permanente créée en 1998 à Rome et qui siège à La Haye, en Europe, toujours. Compétente pour juger les responsables de crimes de génocide, crimes contre l’humanité ou crimes de guerre commis depuis 2002 sur le territoire ou par un ressortissant d’un Etat partie – sauf saisine du Conseil de sécurité, la Cour était un prototype recherché sinon fantasmé, consacrant notamment le rôle de particuliers dans sa procédure (Procureur, O.N.G., victimes). Plusieurs actualités éclairent le rôle concret ou hypothétique de la nouvelle juridiction. On pense au dernier film du brillant et controversé Roman Polanski pour la puissance « fictive » de la Cour et à la première saisine de celle-ci par le Procureur (situation au Kenya) pour la puissance « réelle ». En toute hypothèse, à la veille de la première conférence de révision de son statut constitutif, plusieurs lectures sont possibles quant au bilan d’activité de cette juridiction qui a suscité bien des fantasmes cruels.

Une vision romantique.

Les plus idéalistes insistent sur l’existence même et les promesses de la Cour pénale internationale. Ils peuvent avancer que la simple création de cette Cour constitue déjà, au regard de l’échec des multiples tentatives précédentes, un « miracle diplomatique ». Force est de constater que la Cour est également entrée en vigueur en 2002, plus rapidement que certaines des prévisions les plus optimistes. Elle rassemble la majorité des Etats (111 aujourd’hui) dont tous les membres de l’Union européenne, et la plupart des Etats américains et africains. La juridiction a su se doter des outils juridiques nécessaires à ses activités et trouver avec Luis Moreno Ocampo un Procureur à la fois prudent et déterminé. Plusieurs situations lui ont déjà été soumises (Ouganda, RDC, République centrafricaine et très récemment République du Kenya) et le Conseil de sécurité lui a apporté une crédibilité certaine en la saisissant de la situation au Darfour en 2005. Il y a quelques semaines, les juges de la Cour ont autorisé le Procureur à ouvrir pour la première fois une enquête de son propre chef, sans la médiation directe d’un Etat ou du Conseil (situation au Kenya). Sur le plan judiciaire, la juridiction dispose également d’un premier big fish avec Jean-Pierre Bemba Gombo, ancien vice président de la R.D.C. et détenu à La Haye pour son implication présumée dans des crimes dans la situation en République centrafricaine. Plusieurs procès sont désormais lancés, ses décisions inspirent d’autres juridictions internationales ou internes – et on peut raisonnablement estimer qu’elle donne le La dans l’interprétation du droit international humanitaire. Au surplus, sur le terrain politique, sa seule présence aurait permis de pousser à la négociation politique certains mouvements rebelles sur le terrain d’Etats parties africains. Autre signe de sa force au moins symbolique : la C.P.I. est souvent invoquée comme menace – même fictive – contre les puissants de ce monde. On en trouve un témoignage singulier avec la dernière œuvre de Roman Polanski (The Ghost Writer, réalisée en 2008, sortie en mars 1010) où en toile de fond un Premier ministre britannique (fictif) se voit accuser de complicité de crime de guerre en Iraq et poursuivi par la Cour. Enfin, avec l’Administration Obama, l’opposition américaine semble mollir et les Etats-Unis seront ainsi certainement représentés lors de la Conférence de révision à Kampala en Ouganda (du 31 mai au 11 juin 2010).

Une vision réaliste.

Les observateurs plus exigeants dénoncent les failles internes et diplomatiques de la Cour, lesquelles imposeraient un bilan nuancé sinon sévère des premières années d’exercice. Sur le plan interne, les relations entre le bureau du procureur, les juges ou l’équipe du greffier sont plus que délicates, c’est un secret de polichinelle. Entre intérêts divergents, éducation différente (common law ou droit romano-germanique) et personnalités clivantes, la Cour recherche encore sa bonne gouvernance à elle. Plus grave, la C.P.I. n’est pas compétente pour le crime de terrorisme et elle ne peut juger par contumace ce qui accroit sa dépendance aux Etats intéressés et aux bon vouloir des grandes puissances. Sur le plan relationnel, si elle a séduit l’Europe et sa quête éternelle de puissance normative, elle suscite au mieux l’indifférence sinon le rejet des Etats qui comptent le plus que ce soit la Chine, l’Inde, la Russie ou les Etats-Unis. Au surplus, la mise en cause rapide du président du Soudan Béchir dans la situation du Darfour lui a fait perdre nombre de soutiens en Afrique. On peut également lui reprocher sa sélectivité discutable, elle qui ne s’intéresse jusqu’alors qu’au terrain africain, en ignorant l’Afghanistan, la Géorgie ou d’autres terres de crimes. La récente « victoire » du Procureur avec la saisine de la Cour de son propre chef suite aux possibles crimes contre l’humanité commis au Kenya lors de l’élection présidentielle de 2007 n’a été possible qu’après avoir obtenu le soutien des autorités kenyanes, de l’Union européenne et des Nations Unies. En toute hypothèse, l’expérimentation actuelle se limite donc à un continent victime éternelle de luttes fratricides et qui n’intéresse les grands au mieux pour des investissements économiques et quelques missions de police ou d’infirmerie. En définitive, le maigre bilan quantitatif et qualitatif de la C.P.I., a foritiori au regard des sommes investies, ne peut que souligner le décalage entre les prétentions d’une juridiction pénale internationale qui s’inspire tant des modèles internes alors que le monde tel qu’il est demeure privé de valeurs universelles, davantage marqué par des intérêts conflictuels que par une culture et une organisation communes.

Reste une question. Est-ce « mieux que rien » selon la formule consacrée et faut-il ainsi se satisfaire de l’existence cette statue finalement bien pâle de la gouvernance ? Oui, il n’y a pas de « bonnes » institutions qui naissent sans difficultés voire sans brouillon et certains recherchent encore le modèle le plus approprié d’organisation de sécurité collective. Mais peut-être la justice est une œuvre trop sensible, qui tolère moins que d’autres que l’on porte atteinte aux fondements de ses ambitions, qu’il s’agisse de la rétribution, de la prévention ou de la réconciliation : la célérité et l’égalité de traitement. C’est dire que le bilan nuancé de la Cour pénale internationale appelle à se méfier des chants attrayants des partisans de cette gouvernance.