Comment la coopération militaire pourra-t-elle se développer en Europe, compte tenu des préférences de coopération différentes et divergentes des pays européens ? Une perspective prospective provisoire [i].
Tendances actuelles de la coopération militaire en Europe d’un point de vue théorique
Rationnel : La coopération militaire (développement conjoint de capacités militaires, qu’elles soient technico-industrielles ou opérationnelles) constitue un objet de recherche conceptuellement compliqué pour les théories des relations internationales (RI), en ce compris pour les travaux s’intéressant à l’intégration européenne. Pour la littérature de la filière réaliste, la coopération militaire cherche une place dans une vision du monde où prime la puissance qui doit sans cesse être équilibrée. Des alliances militaires s’y font sous la contrainte de menaces extérieures en tentant d’équilibrer une autre puissance, et/ ou sous l’impulsion d’un État dominant ou hégémon poussant d’autres à coopérer [ii]. La pensée institutionnaliste ou constructiviste des RI, ainsi que des théories de l’intégration européenne mettent certes en avant la coopération, le rôle des institutions et l’importance de normes partagées, mais évite presque entièrement le domaine militaire. On peut néanmoins avancer des arguments qui y expliqueraient une coopération, notamment la fourniture conjointe d’un bien public sous toile de fond d’un manque de ressources, l’européanisation de la défense dans une logique de spill-over, ainsi que l’effet symbolique d’une mise en commun d’un secteur aussi sensible que la défense [iii].
En combinant l’argumentaire des écoles théoriques qui tentent d’expliquer la coopération entre États, plusieurs facteurs semblent actuellement promouvoir, voire encourager la coopération militaire en Europe. Parmi les arguments réalistes, on pourrait notamment citer le changement géopolitique systémique : une Russie qui ressurgit comme compétiteur stratégique, au moment même où une Amérique se désengagerait lentement, mais sûrement du continent européen, ainsi que des menaces multiples de sécurité plus diffuses comme la migration et le terrorisme, pousseraient à plus de coopération. Du point de vue institutionnaliste, études européennes et constructiviste, on mentionnerait le manque chronique de ressources budgétaires allouées à l’effort de défense, poussant à la mutualisation, le rôle des institutions européennes encourageant activement une coopération dans le domaine de la sécurité et de la défense, ainsi que le désir des États européens de renforcer concrètement et symboliquement l’OTAN et l’Union européenne – l’OTAN comme pilier d’une communauté de valeurs transatlantique menacée d’érosion, et l’UE comme projet politique en perte de vitesse et d’adhésion. Le Brexit jouerait un rôle catalyseur dans ce contexte.
Spécificités du terrain de la coopération militaire en Europe : difficulté de coopération entre pairs, pléthore de formats de coopération
Contexte : Lorsque l’on scrute le terrain de la coopération militaire en Europe, deux éléments retiennent l’attention : le rôle que les « grands » pays jouent dans la coopération militaire, ainsi que les différents formats dans lesquels se déroule la coopération militaire en Europe.
Trois pays « pairs » – la France, la Grande Bretagne et l’Allemagne – sont en mesure, par leur statut politique et diplomatique, par leur doctrines nationales, ainsi que par leurs ressources économiques; d’influencer significativement la question des futures capacités militaires européennes. Chacun de ces pays tente d’imposer ses propres préférences et visions dans le domaine de la coopération militaire, mais aucun ne sort victorieux faute de prééminence. On pourrait être tenté de citer ici le ministre Danois des finances Kristian Jensen lors une conférence sur le Brexit à Copenhague en 2017 : « Il y a deux sortes de nations européennes. Il y a celles qui sont petites. Et il y a celles qui n’ont pas encore compris qu’elles étaient petites. » [iv] – commentaire qui n’aura plu ni à la France, ni à la Grande-Bretagne, ni à l’Allemagne ! Il n’empêche que la coopération entre pairs se révèle être un défi, notamment à cause des visions différentes et divergentes de la puissance militaire des pays en question. Ces différences quant à comment utiliser l’outil militaire comme vecteur de puissance ont des conséquences très pratiques de doctrine, au niveau opérationnel, et en ce qui concerne des spécifications demandées en termes d’équipement. Sans vision commune de besoins de sécurité, ainsi que du rôle de la puissance militaire dans une stratégie de sécurité et de défense commune, la coopération militaire peinera à produire les résultats espérés.
En examinant les différents formats institutionnels dans lesquels se déroule la coopération militaire en Europe, il faut d’abord citer l’OTAN, l’Alliance atlantique qui structure et domine les efforts de la coopération militaire en Europe, et dans laquelle la Grande-Bretagne et l’Allemagne jouent des rôles bien spécifiques. La première s’est portée volontaire d’animer la Joint Expeditionary Force (JEF) regroupant la Lettonie, la Lituanie, l’Estonie, la Norvège, le Danemark, la Finlande et la Suède. La deuxième est censée agir comme une « nation-cadre » orientant et soutenant le développement de capacités spécifiques entre plusieurs pays membres de l’OTAN voisins de l’Allemagne. Ensuite, viennent les formats bi- et mini-latéraux [v], comme par exemple la relation franco-britannique privilégiée entérinée par les traités de Londres – Accords de Lancaster House (2010), et le nouvel arrivant français sur la scène, la European Intervention Initiative (E2I) poussant à plus de capacités opérationnelles communes entre pays européens volontaires.
Troisièmement, il y a l’Union européenne. Depuis les années 1990, l’UE peine à devenir actrice de son propre destin dans le domaine de la sécurité et de la défense. Avec la mise en place d’outils spécifiques, tout particulièrement la Coopération structurée permanente (CSP), le Fonds européen de défense (EDF) et le CARD (Coordinated Annual Review on Defence, Revue annuelle coordonnée de défense), le tout agissant dans le cadre de la stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne, elle pourrait être sur le point de produire enfin des résultats tangibles dans le domaine militaire.
Ce qui frappe en regardant ces trois « terrains de jeux » de la coopération militaire en Europe, c’est la place très différente qu’ils occupent dans la stratégie de la France, de la Grande-Bretagne et de l’Allemagne, ainsi que lien entre leurs dimensions politiques et pratiques, en dépit de leurs formats et logiques bien distinctes. On pourrait concevoir la coopération militaire en Europe comme un Rubik’s Cube avec des surfaces multiples manipulées par plusieurs joueurs en même temps. Chaque mouvement d’un joueur, surtout s’agissant d’un « grand » pays européen; a des conséquences sur d’autres parties du cube, frustrant à l’occasion les ambitions stratégiques d’autres joueurs. Dans de rares cas, des positions nationales, bi- et mini-latérales, ainsi qu’institutionnelles, s’alignent.
Vivons-nous un moment propice qui permettra de transcender les obstacles à la coopération identifiés ?
Méthode : En printemps 2018, une méthodologie prospective utilisant une combinaison de questionnaire et de journée d’étude-exercice scénario a été mise en œuvre dans le but de formuler des hypothèses sur l’avenir de la coopération militaire en Europe. L’enquête d’experts sondait les opinions d’une quarantaine de praticiens (anciens et actuels agents de la fonction publique, anciens et actuels militaires, anciens et actuels responsables politiques) et de chercheurs (université et think tanks) français, anglais et allemands. Elle a été complétée par une journée d’étude le 14 mai 2018 à Paris réunissant vingt-cinq praticiens et chercheurs français, anglais et allemands, ainsi que des représentants d’autres nationalités afin de débattre des futurs développements de la coopération militaire en Europe. Chacun des participants devait jouer son propre pays (ou une institution, ou à l’occasion un pays tiers) dans un scénario fictif post-exercice OTAN-EU qui se déroule en 2019, appelant à la formulation de propositions concrètes dans le but de combler les déficits capacitaires apparus. La spécificité de la journée d’étude-exercice scénario résidait dans la confrontation de différentes perspectives – positions nationales, relations bilatérales, en concurrence avec d’autres relations bi- ou mini-latérales, ainsi que des perspectives institutionnelles diverses à travers des « terrains de jeux » différents (UE, bi/minilatéral, OTAN).
Observations : Ce qui se distingue dans l’analyse encore préalable des réponses françaises, britanniques et allemandes aux questionnaires, c’est les différences nationales qui s’y expriment concernant l’appui pour un changement en profondeur. Là où une majorité d’Allemands considèrent que la pression pour dépasser le statu quo est insuffisante à l’heure actuelle, une majorité d’Anglais sont d’avis contraire, tandis que les Français sont divisés, mais généralement plus proches de l’opinion des leurs collègues britanniques. En ce qui concerne les scénarios proposés – « Synergie », « Système débrouille » ou encore « Ambiguïté destructrice », les avis sont partagés à égalité parmi les trois pays : la majorité des Français, Allemands et Britanniques considèrent que le « Système débrouille » prévaudra, suivi ensuite par l’ « Ambiguïté destructrice ». Seule une minorité prévoit un scénario de synergie.
Lors des discussions à l’occasion de la journée d’étude-exercice scénario, deux éléments étaient soumis à l’attention de l’observateur : premièrement, la perception de temps, et, deuxièmement, de façon liée, une certaine complaisance des pays européens envers l’engagement américain comme garant de sécurité permanent et durable en Europe. Les discussions portant notamment sur l’autonomie stratégique européenne étaient tout à fait dans la continuité d’une conversation vieille de trois décennies, avec la certitude exprimée de pouvoir avancer à un rythme confortable pour les plus hésitants. Ceci paraissait en contraste avec une réalité géopolitique ambiante à tendance disruptive : des relations transatlantiques beaucoup plus transactionnelles, ainsi qu’un environnement sécuritaire à risque.
Les résultats de l’enquête (le questionnaire sera envoyé ultérieurement à une quarantaine de personnes supplémentaires pour plus de représentativité) et de la journée d’étude semblent en accord avec les positions nationales qui s’expriment et avec les analyses qui en sont faites.
Conclusions : En résumé, la coopération militaire en Europe, objet d’étude encore en quête d’explication théorique satisfaisante, apparaît de prime abord comme enfant de la nécessité, pour ne citer que des défis sécuritaires multiples, ainsi que d’un manque de ressources chronique dans le domaine militaire. La France, la Grande-Bretagne et l’Allemagne perçoivent la nécessité de coopérer, mais ont des notions différentes par rapport aux formes et aux résultats des ces efforts. La pression intérieure, nationale, et extérieure, d’ordre géopolitique, pour dépasser les obstacles à la coopération militaire identifiés est néanmoins perçue comme insuffisante par les acteurs principaux : au stade actuel, la coopération reste animée par la logique institutionnelle des formats différents (ce qui inclut les relations des différents pays avec les États-Unis) plutôt que par une vision partagée des besoins de sécurité européens.
En absence de résolution politique, les efforts de coopération militaire en Europe ne serviraient dans l’immédiat pas tant à la création et au renforcement de capacités militaires européennes autonomes qu’à la production du capital politique symbolique : preuve de réactivité et signe d’unité de l’Europe pour les uns, mise en scène habile remplaçant un engagement crédible et un positionnement stratégique clair [vi], pour d’autres, certes plus cyniques. Face à une crise de défense en Europe bien réelle – les États européens disposent actuellement de forces armées difficilement capables de faire face à une guerre conventionnelle avec un adversaire pair, situation qui perdurera, même avec des investissements de taille pour au moins cinq à dix ans – miser sur la coopération militaire en Europe peut combler les déficits.
Johanna MÖHRING
30 mai 2018
[i] Ces observation préalables sont faites dans le cadre d’une thèse doctorale Langages de puissance – La France, la Grande-Bretagne et l’Allemagne et l’avenir de la coopération militaire en Europe.
[ii] T. Dyson, « The Material Roots of European Strategy: Beyond Culture and Values », Contemporary Security Policy, vol. 34, n° 3, pp. 419-445.
[iii] U. Krotz, & R. Maher, « International Relations Theory and the Rise of European Foreign and Security Policy », World Politics, vol. 63, n° 3, pp. 548-579 ; B. Irondelle, « Europeanization without the European Union? French military reforms 1991- 96 », Journal of European Public Policy, vol. 10, n° 2, pp. 208-226 ; S. Sweeney, Explaining the European Union’s Common Security and Defence Policy (CSDP): Power, Bureaucratic Politics and Grand Strategy, thèse de doctorat, Université de Leeds ; R. Schwok & F. Mérand, L’Union européenne et la sécurité internationale: théories et pratiques, Louvain-la-Neuve, Academia-Bruylant ; J. Howorth, « European Integration and Defence: The Ultimate Challenge? », Chaillot Paper 43, Paris, EU Institute for Security Studies ; S. B. H. Faure, « The Nation, Bureaucratic Functionality, and EU Institutions: Three Socialization Worlds of CSDP Actors », St Antony’s International Review, vol. 12, n° 2, février 2017, pp. 190-206.
[iv] The Guardian, « Brexit broadside: British officials bristle at Danish scorn », 14 juin 2017.
[v] A. Pannier, « Le ‘minilatéralisme’ : une nouvelle forme de coopération de défense », Politique étrangère, 2015/1 (printemps), p. 37-48.
[vi] Notons ici que le budget de défense de l’Allemagne diminuera de 1.21% du BIP en 2017 à 1.19% GDP en 2022, tout en augmentant les dépenses militaires. L’investissement dans les équipements chutera de 6.3 à 4.3 milliards d’euros du fait de la hausse des salaires et de l’inflation.
Document : Scénarios possibles soumis aux experts français, britanniques et allemands 